新中國糧食流通體制時期的劃分

文/肖春陽

新中國成立70年來，糧食流通體制逐步實現了從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌。一般分為糧食自由購銷、糧食統購統銷、糧食合同定購平價銷售與議購議銷、糧食市場購銷等四個時期。

糧食是國民經濟發展的基礎。如何劃分新中國糧食流通體制時期是糧食經濟學的一個理論問題，認真研究糧食流通體制時期的劃分具有重要的理論與實踐意義。本文以中共中央、國務院歷年文件為依據，采用國家糧食行政管理部門、國家統計局對外公布數據，參考趙發生《當代中國的糧食工作》、中國糧食經濟學會《改革開放以來糧食工作史料匯編》、國家糧食和物資儲備局《國家糧食和物資儲備改革發展理論與實踐》等書籍寫成。

新中國成立70年來，糧食流通體制逐步實現了從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌。一般分為糧食自由購銷、糧食統購統銷、糧食合同定購平價銷售與議購議銷、糧食市場購銷等四個時期。

一、糧食自由購銷時期（1949年10月至1953年10月）

（一）背景

新中國成立初期，由于長期遭受戰爭破壞，糧食生產一時難以恢復和發展。1949年，全國糧食總產量2264億斤，與舊中國歷史上最高的1936年3000億斤相比，減少736億斤，減幅24.5%。全國人口總數5.4億人，人均糧食產量418斤。糧食供應十分緊張、糧食市場價格劇烈波動。

面對這樣嚴峻的糧食形勢，中國共產黨和人民政府領導全國人民采取積極措施，實行糧食自由貿易，保證了糧食的軍需民用，1952年勝利完成了恢復國民經濟的任務。

（二）主要內容

1. 進行了土地改革、減租減息，開展農業互助合作社，大規模興修水利等，恢復和發展糧食生產。

2. 打擊投機活動，制止糧價波動，穩定糧食市場。國家掌握糧源主要依靠從農村征收公糧。

3. 全國財政經濟工作統一后，糧價基本穩定。1950年3月3日，政務院發布《關于統一國家財政經濟工作的決定》（簡稱《決定》），主要內容是統一國家財政收支，統一全國物資調度，統一全國現金管理。加強公糧的統一管理和調度，統一全國的糧食貿易工作，統一全國糧食調撥。

4. 加強國家糧食機構和隊伍建設，實行集中統一領導。1950年，按照《決定》精神，中央人民政府貿易部所屬的中國糧食公司于1950年3月1日成立，中央人民政府財政部所屬的糧食管理總局于1950年10月1日成立，統一領導全國糧食經營機構、糧食管理機構。1952年9月1日，在合并中國糧食公司、糧食管理總局基礎上，成立了中央人民政府糧食部。截至1952年年底，全國糧食部門干部職工總數219900人，其中行政65900人，企業154000人。

5. 鞏固和加強國營糧食商業領導地位。在多種經濟成分并存條件下，國營糧食商業主以經濟手段、輔以行政手段組織糧食購銷，逐步取得了糧食市場的領導地位。據估算，國營糧食商業糧食收購量占全社會公私收購總量比重，1950年23%，1952年73%左右。國營糧食商業糧食銷售量占全社會公私銷售總量比重，1950年20%左右，1952年51%左右。

6. 對私營糧食商業采取利用、限制、改造政策。針對私營糧食商業的兩重作用，利用他們有利于國計民生的積極作用，可以合法經營；限制他們不利于國計民生的消極作用，打擊不法糧商的投機破壞活動。

7. 支援抗美援朝戰爭，保證各項用糧供應。1950年10月，抗美援朝戰爭開始后，11月，召開的第二次全國財政經濟工作會議，確定了1951年財政經濟方針，國防第一，穩定物價第二，其他第三。糧食部門積極努力，1951年、1952年，保證了前線的軍糧供應，穩定了后方的糧食市場。

這一時期，全國糧食產量逐年增長。1950年2643億斤，1951年2874億斤，1952年3278億斤。1952年，總人口5.7億人，人均糧食產量570斤。

二、糧食統購統銷時期（1953年10月至1985年1月）

（一）背景

國家從1953年開始進行大規模經濟建設，對商品糧的需求與日俱增。

雖然1950年至1952年糧食產量連年增產，增產的糧食大部分被農民改善生活，用于自身消費和儲備，屬于自給性生產。但是，糧食產量、糧食商品糧數量一時難以與之匹配。一方面，國家需要的商品糧不升反降，全國糧食上市與征收的數量占糧食總產量的比重，1951年28.2%，1952年25.7%。另一方面，社會對商品糧需求急劇增加。首先，城鎮人口數量大幅增加，1953年7826萬人，比1949年增加2061萬人。城鎮人口的增長，主要來源于農村，過去糧食是生產自給，進城后需要國家供應商品糧。其次，隨著國家經濟建設發展，經濟作物區逐步擴大，經濟作物種植區農民、其他缺糧農民有近1億人，也需要國家供應商品糧。第三，一些糧食投機商乘機深入農村搶購糧食，與國家爭奪商品糧源，謀取私利。這樣，國家糧食收購計劃不能完成，銷售計劃大大突破，加劇了糧食供求矛盾。

在這緊要關頭，黨中央、政務院權衡利弊，決定實行糧食統購統銷。1953年10月16日，中共中央作出《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》。11月23日，政務院頒布《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的命令》。全國除西藏和臺灣外，各地從12月初開始貫徹執行。這是一項重大變革，既是重要的政治任務，又是復雜的經濟工作。人們把統購統銷看成是新中國成立初期在經濟領域繼財政經濟全國大統一后的又一次大戰役，稱之為第二次大戰役。

（二）主要內容

糧食統購統銷，包括：

1.對農村余糧戶實行糧食計劃收購，簡稱統購。余糧戶，是指留足全家口糧、種籽、飼料和繳納農業稅外，還有多余糧食。統購一般占余糧戶余糧的80%～90%。

2.對城市人民和農村缺糧人民實行糧食計劃供應，簡稱統銷。第一，在城市，對機關、團體、學校、企業等人員，可通過其組織，進行供應。對一般市民，可發給購糧證，憑證購買，或憑戶口本購買。第二，在集鎮，經濟作物區、災區及一般農村，使真正的缺糧戶能夠買到所需要的糧食。第三，對于熟食業、食品工業等所需糧食，旅店、火車、輪船等供應旅客膳食用糧，及其他工業用糧，應參照過去一定時期的平均需要量，定額給予供應。照此，國家保證供應糧食的近2億人，占全國1953年人口總數5.9億人的34%。

3.實行國家嚴格控制糧食市場，嚴禁私商自由經營糧食。

4.實行在中央統一管理下，中央與地方分工負責的糧食管理。

1953至1954糧食年度，國家糧食征購數量比上個糧食年度增加29.3%，完成了當年統購任務，穩定了糧食市場。

（三）完善歷程

隨后，根據當時糧食產需形勢的變化，對糧食統購統銷政策不斷進行了調整。

1.在農村，實行糧食三定（定產、定購、定銷）。1955年8月25日，國務院發布《農村糧食統購統銷暫行辦法》。要求分別核定每戶農民的糧食產量，按月計算用糧量。國家對余糧戶分別核定糧食交售任務進行統購，對缺糧戶分別核定糧食供應量進行統銷，對自足戶不進行統購統銷。

2.在市鎮，實行糧食定量供應。1955年8月25日，國務院發布《市鎮糧食定量供應暫行辦法》。規定對所有市鎮居民，按照其勞動差別、年齡大小等情況分等定量，以戶為單位，發給購糧憑證。對于工商行業用糧，按照用戶的實際需要，核定指標，按計劃供應。8月18日，糧食部印發《關于全國通用糧票暫行管理辦法的通知》，從11月1日起，全國各地使用全國通用糧票和地方糧票。

3.建立國家和社會糧食儲備制度。1960年5月，中共中央召開16省（區、市）財貿書記會議，討論了農村糧食管理問題。大家一致認為，在糧食分配上，以豐補歉，逐步建立糧食儲備，這是戰略問題。做到國家有儲備，公社和基本核算單位有儲備，年年儲一點，逐年增多。從1961年第一季度開始，通過糧食調撥，建立了由糧食部直接控制的少量糧食儲備，全部擺在京、津、滬三市，動用要經中共中央、國務院批準。同時，開展社會糧食儲備。1962年9月，中共中央《關于糧食工作的決定》指出，以生產大隊為基本核算單位的，或者以公社為基本核算單位的，都可以保留一定比例的儲備糧。

4.開放農村集市貿易，實行糧食議購議銷。1962年9月，中共中央《關于糧食工作的決定》規定，一是集體經濟單位和農民在完成糧食征購任務以后，可以拿余糧上集市成交。二是供銷社可以根據集市糧食上市情況適當收購，也可到完成征購任務后的生產隊，用協議價格或用物資換購，收購一部分余糧。從此，全國范圍內的糧食議購議銷業務正式開展起來。

5.實行糧食多渠道經營。1983年1月22日，國務院辦公廳轉發了《商業部關于完成糧油統購任務后實行多渠道經營若干問題的試行規定》。明確：對以縣為單位完成征購、超購任務以后的農村余糧，允許多渠道經營，糧食部門要積極開展議購議銷業務，參與市場調節，發揮主渠道作用。供銷社和農村其他合作商業組織可以靈活購銷，農民私人也可以經營。

三、糧食合同定購平價銷售與議購議銷時期（1985年1月至2004年5月）

（一）背景

1978年，黨的十一屆三中全會以后，中共中央出臺了一系列政策，調動了農民生產糧食的積極性。1982年1月1日，中共中央批轉1981年12月的《全國農村工作會議紀要》，這也是我們通常所說的改革開放后第一個中央三農1號文件，其主要內容就是肯定多種形式的責任制，特別是包干到戶、包產到戶。1983年1月2日，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》指出，聯產承包責任制和各項農村政策的推行，打破了我國農業生產長期停滯不前的局面，促進農業從自給半自給經濟向著較大規模的商品生產轉化，從傳統農業向現代農業轉化。

1978年至1984年，全國糧食生產實現了跨越發展。1978年6095億斤，首次突破6000億斤大關。1982年7090億斤。1984年8146億斤；人均糧食產量781斤，首次突破700斤大關。

從1953年以來，全國糧食購銷形勢發生了很大變化。1953年至1978年26年中，國內糧食收支虧空15年，略有結余11年。1983年，從根本上改變了長期存在的銷大于購的狀況。1984年，征購2047億斤，銷售1550億斤，購大于銷497億斤；國家糧食庫存總量比1978年增加92.0%；一些地方出現了糧食一時過多的情況，受國家倉庫倉容和運力所限，采取“民代國儲”辦法，委托農民保管。

針對農業生產不能適應市場消費需求，產品數量增加而質量不高、品種不全的問題，必須進一步改革農村經濟管理體制，在國家計劃指導下，擴大市場調節。1985年1月1日，中共中央、國務院《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》明確提出，糧食取消統購，改為合同定購。

（二）主要內容

糧食合同定購由商業部門在播種季節前與農民協商，簽訂定購合同。定購的糧食，國家確定按“倒三七”比例計價（即三成按原統購價、七成按原超購價）。定購以外的糧食可以自由上市。如果市場糧價低于原統購價，國家仍按原統購價敞開收購，保護農民的利益。

1985年3月13日，國務院《關于下達調整生豬和農村糧油價格方案的通知》指出，國家對小麥、稻谷、玉米和主產區（遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、安徽、河南）的大豆實行合同定購，其他糧食品種自由購銷。合同定購內的三大品種（小麥、稻谷、玉米）按“倒三七”比例計價（即全省平均計算，三成按原統購價，七成按原超購價）收購。六個主產區合同定購內的大豆，按現行收購價收購。1985年度國家合同定購糧食計劃，確定為1580億斤貿易糧（包括農業稅）。國家供應農村缺糧人口的口糧、各種補助糧等，實行購銷同價。國家供應市鎮人口的口糧，仍按統銷價不變。工業用糧從本糧食年度起，一律改為議價供應。

（三）完善歷程

1. 實行糧食合同定購“三掛鉤”，議價收購。1986年10月14日，國務院《關于完善糧食合同定購制度的通知》提出，1987年中央專項安排一些化肥、柴油與糧食合同掛鉤。從1987糧食年度開始，國家對農民完成合同定購任務外的糧食，實行隨行就市，議價收購，讓農民從多賣議價糧中增加收入。

1987年6月25日，國務院《關于堅決落實糧食合同定購“三掛鉤”政策的緊急通知》規定，實行糧食合同定購與供應平價化肥、柴油、發放預購定金掛鉤。

2.加強糧食市場管理，建立糧食批發市場。1988年9月27日，國務院《關于加強糧食管理穩定糧食市場的決定》要求，從1988年秋季開始，大米由糧食部門統一收購，其他部門、單位和個人不得經營。逐步建立糧食批發市場，有秩序地組織市場調節。加強物價管理，合同定購的糧食，嚴格按國家規定價格收購。議購的糧食，略低于市價。

1990年7月27日，國務院《批轉商業部等八部門關于試辦鄭州糧食批發市場報告的通知》。

3.建立國家專項糧食儲備制度，成立國家糧食儲備局。為增強糧食宏觀調控能力，保證糧食市場供應和糧價的基本穩定，1990年9月16日，國務院《關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》指出，國務院確定1990年度一定數量規模專項糧食儲備計劃。國家專項儲備糧食，糧權在國務院。成立國家糧食儲備局，負責國家糧食儲備的管理工作，是國務院直屬機構，商業部代管。

4.改糧食合同定購為國家定購，壓縮平價糧食銷售。為縮小國家糧食收支缺口，逐步解決糧食購銷倒掛問題，1991年1月12日，國務院《關于調整糧食購銷政策有關問題的通知》要求，繼續實行糧食購銷調撥包干辦法；從1990年度秋糧收購開始，將糧食合同定購改為國家定購，作為農民應盡的義務，必須保證完成；1991至1992年度，全國糧食定購數量每年保持1000億斤不變；糧食通過壓銷，改為議價供應，逐步做到國家定購與平價銷售數量大體平衡。

5.放開糧食價格和經營，改進糧食“三掛鉤”兌現。1993年2月15日，國務院《關于加快糧食流通體制改革的通知》提出，爭取在二三年內全部放開糧食價格。保留糧食定購數量，價格隨行就市；將化肥、柴油由實物獎售改為平議差價補貼，付給出售定購糧食的農民；糧食預購定金繼續由糧食部門在與農民簽訂糧食收購合同時，按收購價的20%預付給農民；銷售價格放開后，繼續保留城鎮定量人口的糧食供應關系。全國第一個放開糧食價格的是天津市。從4月1日起，取消糧票、油票。

6.建立糧食收購保護價格制度，建立糧食風險基金制度。為了保護農民種糧的積極性，促進糧食生產的穩定增長，1993年2月20日，國務院《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》要求，對糧食的主要品種實行收購保護價格制度。建立中央和省（區、市）兩級糧食風險基金制度，在糧食市價低于保護價時，按保護價收購；在糧食市價上漲過多時，按較低價格出售；上述價差由風險基金補償。1994年5月9日，國務院《關于印發<糧食風險基金實施意見>的通知》作出了明確規定。

7.實行政企分開，完善糧食價格形成機制。1998年5月10日，國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》指出，實行政企分開，全面落實糧食省長負責制，實行儲備經營分開，建立和完善政府調控下市場形成糧食價格機制，積極培育糧食市場。

8.成立國家糧食局，組建中國儲備糧管理總公司。1999年11月，撤銷國家糧食儲備局，成立國家糧食局，劃歸國家發展計劃委員會管理。2000年1月，組建中國儲備糧管理總公司。國家發展計劃委員會、國家糧食局對中國儲備糧管理總公司實行業務指導。

9.糧食主銷區加快糧食購銷市場化改革，完善國家糧食儲備體系。2001年7月31日，國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》要求，糧食主銷區在糧食生產和流通主要依靠市場調節的同時，保證糧食供應和糧食市場穩定；擴大中央儲備糧規模，健全中央儲備糧垂直管理體系；糧食主產區堅持按保護價敞開收購農民余糧；加快國有糧食購銷企業改革步伐。

四、糧食市場購銷時期（2004年5月至今）

（一）背景

1998年以來，我國農業和農村經濟發展進入新的階段，糧食流通體制發生了很大變化，糧食收購渠道逐步拓寬；糧食銷售市場完全放開；糧食收購市場除在糧價過低時實行保護價收購外，糧食購銷價格基本由市場調節；中央儲備糧垂直管理體系初步建立，國家宏觀調控能力有所增強。特別是東南沿海的浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇和北京、天津等地區的經濟比較發達，糧食市場發育較好，從2001年開始，放開糧食收購，糧食價格由市場供求形成，推進糧食主銷區購銷市場化改革。2004年，隨著國民經濟市場化程度提高，農村稅費改革的全面實行，進一步推進糧食購銷市場化改革的條件已經具備。全國糧食總產量，1999年10168億斤，創歷史新高，人均糧食產量808斤，首次突破800斤大關。2003年8614億斤，人均糧食產量667斤，國家糧食儲備數量較多。2004年5月23日，國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》決定，在總結經驗，完善政策的基礎上，2004年全面放開糧食收購市場。

（二）主要內容

在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用。積極穩妥地放開糧食主產區的糧食收購市場和糧食收購價格，當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格，健全糧食市場體系。建立直接補貼機制，保護種糧農民利益。加強糧食市場管理，維護糧食正常流通秩序。改善糧食宏觀調控，確保國家糧食安全。

從2004年以來，國家對糧食主產區的稻谷、小麥實行最低收購價格政策。

（三）完善歷程

1.健全糧食流通體制機制。2006年5月13日，國務院《關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》提出，加快國有糧食購銷企業改革，轉換企業經營機制；清理剝離國有糧食企業財務掛賬，解決企業歷史包袱；加強糧食產銷銜接，建立糧食產銷區之間利益協調機制；培育規范糧食市場，建立全國統一的糧食市場體系；加強糧食宏觀調控，確保國家糧食安全；加強糧食流通監督檢查，做好全社會糧食流通統計工作。

2. 國家對主產區玉米、大豆、油菜籽等實行臨時收儲政策。國家對東北三省和內蒙古自治區玉米（2007年至2016年）、大豆（2008年至2014年）和江蘇、安徽、湖北等18省（區）油菜籽（2008年至2015年）實行臨時收儲政策。

3. 國家對東北三省和內蒙古自治區大豆實行目標價格（2014年至2017年）政策。從2014年5月開始，國家發展改革委、財政部、農業部聯合發布大豆目標價格，2014年為每噸4800元。實行大豆目標價格政策后，取消臨時收儲政策，生產者按市場價格出售大豆。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量或銷售量等因素，對試點地區生產者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，國家不發放補貼。具體補貼發放辦法由試點地區制定并向社會公布。2017年3月，取消大豆目標價格，實行市場化收購加生產者補貼機制。

4. 建立健全糧食安全省長責任制。2014年12月31日，國務院《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》指出，強化糧食安全意識和責任；管好地方糧食儲備；增強糧食流通能力；保障區域糧食市場基本穩定；推進節糧減損和健康消費。

5. 大力發展糧食產業經濟。2017年9月1日，國務院辦公廳《關于加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟的意見》提出，培育壯大糧食產業主體；創新糧食產業發展方式；加快糧食產業轉型升級；強化糧食科技創新和人才支撐等。