中醫藥應急能力建設現狀及相關政策研究?

蘇 芮 郭玉紅 劉清泉

（首都醫科大學附屬北京中醫醫院，北京 100010）

衛生應急是推進“健康中國”建設和落實國家公共安全戰略的重要內容。近年來，由于經濟快速發展，過高的人口密度、頻繁的國際間往來以及自然資源過度開發引起環境污染和生態平衡紊亂導致全世界突發公共衛生事件頻繁發生，嚴重損害公眾生命健康和社會經濟發展，甚至危及社會穩定。我國自2003年SARS暴發以來，逐步建立起完善的國家衛生應急體系，并認真履行《國際衛生條例（2005）》承諾，促進全球衛生應急合作，國家衛生應急隊積極參與了多次國際救援行動。2017年1月12日，《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》將“建成與有效應對公共安全風險挑戰相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發事件應急體系”作為整體目標［1］。我國政府十分重視發揮中醫藥在應急工作中的優勢和作用，《中華人民共和國中醫藥法》明確要求“縣級以上人民政府應當發揮中醫藥在突發公共衛生事件應急工作中的作用，加強中醫藥應急物資、設備、設施、技術與人才資源儲備”［2］。中醫藥作為我國應急醫學救援體系的重要組成部分，十余年來，積極參與了國家歷次突發公共事件衛生應急工作，充分體現了其在急救領域的優勢。在當今新形勢下，中醫藥應進一步提升應急能力，建立中醫藥應急救治長效機制，使中醫藥成為應急救治隊伍的固定成員，充分發揮其在突發事件緊急醫學救援中的重要作用。

1 WHO國際衛生應急隊伍發展概況

據WHO統計，進入21世紀以來，全球范圍突發事件的頻率、數量和嚴重程度不斷上升，平均每年發生700多起自然和技術性突發事件，新發突發疫情可以迅速并不可預計地在國際間傳播，自然災害、地緣政治沖突、化學品或核放射材料泄漏、環境污染等突發事件很可能對政治、經濟、社會和公共衛生產生數十年的影響［3］。WHO在應對從敘利亞沖突、非洲之角的干旱到菲律賓臺風以及各種疫情，包括嚴重急性呼吸道綜合征、中東呼吸綜合征冠狀病毒、甲型H1N1流感的過程中發揮了重要的指導。2014年西非的埃博拉病毒的蔓延再次給全世界敲響了警鐘，由于缺乏快速、協調的決策思路和必要的專項資金，WHO在如此復雜且緊急情況下大規模部署工作時顯得力不從心。WHO已經認識到在面對全球突發衛生事件時，WHO既是第一道防線，又是最后防線，而不僅僅是在突發事件中提供支持。為此自2015年WHO開始了改革WHO應急工作，在傳統技術和規范作用之上增加了應急行動能力，使WHO成為全面開展活動的應急組織，這也是WHO的一次非常深刻變革，也將對全世界各國衛生應急工作產生深遠影響。

建立全球衛生應急隊是改革WHO應急工作的6項重要內容之一。國際應急醫療隊是訓練有素和自給自足的衛生專業人員團隊，根據WHO《突發性災害情況下國際醫療隊的分級和最低標準》在突發事件中治療患者［4］。2010年海地地震，雖然當時很多救援醫療隊到達了現場，但在組織工作上缺乏合理協調，而且在救護上缺乏工具或救護傷員的專業知識，救援工作并不理想，在汲取海地地震救援經驗的基礎上，WHO建立了確保應急醫療隊的質量的全球系統，對國際應急醫療隊的技能進行歸類以及登記，使各個團隊對具體的需求能做出快速和緊密的匹配，并拒絕未經協調的、不恰當的援助。此后國際救援在應對菲律賓的海燕臺風，瓦努阿圖的颶風帕姆和尼泊爾的地震過程中，參與救援的149個醫療隊有98%都已登記并由WHO負責協調，并做出了卓越的貢獻。2015年8月，為擴大國際醫療隊的能力和效力，WHO啟動了國際應急醫療隊全球登記制度，核實符合WHO最低部署標準的所有醫療隊并予以分類，保證已預先登記并有質量保障的醫療隊能夠有序、協調地開展救援工作，使受突發事件和疫情影響的民眾能夠可靠、及時地獲得由訓練有素并具有自給自足能力的醫療隊提供的醫療救援［5］。2016年11月李克強在第九屆全球健康促進大會開幕式表示中國政府支持世界衛生組織建立應急隊伍、設立應急基金［6］。目前，已有來自包括中國在內的25個國家的60多個醫療隊通過了WHO的評估并注冊登記工作，并且預期國際應急醫療隊數量將增至200個［7］。

2 國家衛生應急隊發展概況

國家衛生應急隊伍，是指由國務院衛生行政部門建設與管理，參與特別重大及其他需要響應的突發事件現場衛生應急處置的專業醫療衛生救援隊伍。國家衛生應急隊伍主要分為緊急醫學救援類、突發急性傳染病防控類、突發中毒事件處置類、核和輻射突發事件衛生應急類。國家衛生應急隊伍成員來自醫療衛生等機構工作人員，平時承擔所在單位日常工作，應急時承擔衛生應急處置任務［8］。“十二五”期間，中央和地方財政累計投入近5億元，在全國建立了4類37支國家衛生應急隊伍，形成了國家衛生應急專業處置拳頭力量［9］。近年來各支隊伍的應急管理機制不斷完善，應急處置能力不斷提高，裝備水平不斷提升，并有序開展了突發事件的應急處置、對口支援、衛生扶貧等工作。在抗擊埃博拉出血熱疫情、安哥拉、圭亞那黃熱病、寨卡等疫情處置以及參與菲律賓風災、尼泊爾地震等救援處置以及東盟演練、中俄演練等國際衛生應急演練和交流活動中發揮了重要作用。以上海市東方醫院和廣東省第二人民醫院為建設單位的兩支國家衛生應急隊分別于2016和2017年度通過了WHO認證評估，成為國際應急醫療隊，在我國政府和WHO的統一調度下，隨時可以接受國際應急醫療救援任務［10］。

3 中醫藥參與應急救援工作的現狀

中醫藥是突發公共事件衛生應急工作的重要力量。黨中央、國務院十分重視發揮中醫藥在應急工作中的優勢和作用。《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）明確提出“充分發揮中醫藥（民族醫藥）在疾病預防控制、應對突發公共衛生事件、醫療服務中的作用”［11］；《國務院關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》（國發〔2009〕22號）提出“建立中醫藥參與突發公共事件應急網絡和應急救治工作協調機制，提高中醫藥應急救治和重大傳染病防治能力”。2009年，衛生部、國家中醫藥管理局下發了《關于在衛生應急工作中充分發揮中醫藥作用的通知》（國中醫藥發〔2009〕11號）［12］要求“各級中醫藥管理部門應組建中醫藥系統突發公共事件衛生應急組織領導體系”并“組建突發公共事件衛生應急中醫藥專家隊伍”。《中華人民共和國中醫藥法》明確提出“縣級以上人民政府應當發揮中醫藥在突發公共衛生事件應急工作中的作用，加強中醫藥應急物資、設備、設施、技術與人才資源儲備”［2］。近年來，中醫藥在突發急性傳染病類突發公共衛生事件防治和突發公共事件醫療衛生救援工作中發揮了積極作用，中醫藥參與突發公共事件應急網絡和應急救助協調機制進一步健全。

3.1 建立中醫藥參與突發公共事件應急機制初步建立 國家中醫藥管理局按照中西結合、整合資源、統一領導、密切配合的原則，協調指揮中醫藥系統參加突發公共事件應急工作。國家中醫藥管理局2012年成立了突發公共事件中醫藥應急工作領導小組，統籌指揮部署突發公共事件中醫藥應急救治工作。每當國家發生重大疫情和災害事故發生，國家中醫藥管理局就會立即開啟應急機制，積極協調溝通國家衛計委及疫區、災區中醫藥主管部門，部署并組織中醫藥專家團隊積極參與緊急救援和醫療救治工作。此外，部分省、自治區、直轄市人民政府衛生行政、中醫藥管理部門也設立了突發公共事件中醫藥應急工作領導小組，設立日常管理機構，指定中醫藥突發公共事件的定點中醫院，負責本行政區域或本系統內突發公共事件應急的協調、管理、救治工作。在各級中醫主管部門的協調組織下，中醫醫療機構在面對災情、疫情方面做出了突出的貢獻：從SARS、甲型H1N1流感到當前人感染H7N9禽流感、從四川汶川特大地震、青海玉樹地震、甘肅舟曲泥石流，雅安蘆山地震到云南魯甸重大自然災害，中醫藥越來越顯示出獨到優勢。

3.2 中醫藥參與突發公共事件應急體系逐步形成

自2006年至今，國家中醫藥管理局為提高中醫藥防治傳染病能力，先后確定了三批共232家醫院作為中醫藥防治傳染病臨床基地建設單位。在提高中醫藥急診急救能力方面，依托中醫藥骨傷特色救治能力建設項目，國家中醫藥管理局組建了13支國家中醫應急救治醫療隊，并定期開展應急演練，建立了中醫藥應急隊伍。“十三五”期間將按照統籌規劃、分級設置的原則建設中醫藥應急體系，主要包括國家級中醫藥應急基地、國家中醫藥防治傳染病臨床基地、省級和地市級中醫藥應急基地、中醫醫院應急能力和中醫藥應急科研體系的建設［13］。

4 中醫藥應急人才隊伍建設長效機制的對策分析

十余年來，中醫藥積極參與了國家重大疫情和災害的應急工作，并發揮了不可替代的作用，中醫藥在應急工作中的優勢主要體現在以下3方面：1）突發急性傳染病早期識別困難，缺乏特異和有效的防治手段，而中醫藥可以在疾病早期就可以發揮療效；2）在衛生應急工作中簡便易行的中醫技術能夠有效地節省應急資源；3）中醫藥對災后常見病、多發病的防治作用。中藥內服外敷、手法復位、小夾板固定術等中醫急救技術以及中藥及中醫心理療法對災后疾病防治方面的優勢已被廣泛認可。2016年國家衛計委發布《突發事件緊急醫學救援“十三五”規劃（2016-2020年）》（國衛應急發〔2016〕46號）［14］特別指出：要充分發揮中醫藥在突發事件緊急醫學救援中的作用。《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016—2030年）》（國發〔2016〕15號）將“建立中醫藥參與突發公共事件應急網絡和應急救治工作協調機制，提高中醫藥應急救治和重大傳染病防治能力。”列為提高中醫藥醫療服務能力的重點任務［15］。如何進一步提升中醫藥應急處置能力和水平，充分發揮中醫藥的優勢，是在新形勢下中醫藥面臨的新的問題。應急演練是檢驗、評價和保持應急能力的重要手段，而從目前的中醫藥應急體系來看，從國家層面組織中醫藥應急演練還存在一定困難。參與急救工作中醫藥人員多數都是由各醫療機構臨時抽調，尚缺乏一支穩定的配合默契高水平的隊伍。作為國家突發公共事件衛生應急體系的一部分，中醫藥行業應建立中醫藥應急救治長效機制，以突發急性傳染病中醫藥防治、突發事件緊急醫學中醫藥救援力量建設為重點，統籌建設多學科交叉、反應迅速、技術過硬、裝備齊全的高水平國家中醫藥衛生應急隊伍，并統一進行規劃、建設、評估和管理，切實發揮中醫藥的特色優勢，使其能夠適應當前新形勢下國內外應急工作的需求，為我國的衛生急救事業做出貢獻。

5 結 語

隨著人口的增長、科技進步、自然環境破壞、氣候異常以及國際環境的惡化導致突發事件的頻率、數量和嚴重程度不斷上升，對我國乃至世界各國的衛生應急工作造成了挑戰。在WHO應急工作政策的指引下，我國的衛生應急體系不斷完善，中醫藥作為公共事件應急網絡不可或缺的組成部分，其在應急工作中的優勢已逐步受到廣泛認可。建立一支穩定的高水平中醫藥衛生應急隊伍是建立中醫藥應急救治長效機制的基礎，是切實提高中醫藥應急能力的重要途徑。