化肥施用與涉肥財稅優惠政策：回顧與展望

周克清,楊 昭

(西南財經大學 財政稅務學院，四川 成都 611130)

一、引 言

化肥作為“糧食的糧食”可以滿足農作物生長養分的基本要求，已經成為農業生產的基本條件。但是化肥在促進農產品增產和農民增收的同時，也會以各種方式對土壤、大氣、水體造成污染，危害生態平衡和人體健康。2015年農業部制定的《到2020年化肥使用零增長行動方案》明確指出：“目前存在化肥過量施用、盲目施用等問題，帶來了成本的增加和環境的污染……”。

造成化肥過量施用的原因是多方面的，其中政府不合理的化肥財稅扶持政策起到了不容忽視的作用。長期以來，我國對化肥的生產、流通和施用環節等都給予了一定的財稅優惠政策。這些優惠政策有力地保障了化肥的供應，刺激了化肥的施用，進而對提高土壤肥力、保障糧食安全、促進人們膳食平衡發揮了重要的作用。但是隨著社會經濟的發展和市場環境的改變，一些不合理的財稅扶持政策已經不再適應我國產業結構轉型和農業可持續發展的需要，反而在一定程度上加劇了我國當前普遍存在的化肥多用、濫用、盲目施用的態勢。本文重點回顧了我國的化肥財稅優惠政策，剖析了財稅優惠政策加劇化肥濫用的傳導機制，并就涉肥財稅優惠政策的優化方向進行了思考。

二、我國化肥財稅優惠政策回顧

(一)財政優惠政策的演進與變遷

建國初期，化肥企業主要享有購銷差價和經營虧損補貼。改革開放后，政府對化肥一度實施統購和直接獎勵政策，后又由實物補貼轉為現金補貼。[1]為了扶持農業發展，我國很長一段時間都對化肥進行了限價管理。2009年國家發改委將國產化肥出廠價格改為市場調節價(發改價格〔2009〕268號)，至此化肥限價政策徹底退出了歷史舞臺。在對化肥進行限價管理的同時，為了鼓勵化肥產業發展，國家在化肥的生產、流通等環節都給予了相關企業大量的財政優惠政策，這些優惠主要是以隱性補貼的方式存在。

1.化肥用電價格優惠政策。1963年4月合成氨(氨水)被列入工業優待電價產品范圍，此后，政府逐漸擴大享受電價優惠政策的企業范圍。1993年國家計劃委員會明確了中小化肥生產氮肥、磷肥和復混肥料的用電優惠政策(計物價〔1993〕1712號)。2004年國家發改委發布《關于化肥企業生產用電價格的通知》(發改價格〔2004〕773號)，對化肥生產用電價格繼續實行優惠政策，優惠范圍擴大至磷肥、鉀肥、復合肥料生產企業；對中小單系合成氨生產企業免征農網還貸基金。2013年電力領域的價格改革逐漸開展，取消化肥用電優惠政策的呼聲逐漸提上議事日程。2015年國家發改委發布《關于降低燃煤發電上網電價和工商業用電價格的通知》(發改價格〔2015〕748號)，明確規定從2015年4月20日起逐步取消化肥的電價優惠。自此，實行了52年的化肥用電優惠政策徹底退出歷史舞臺。

2.化肥用氣價格優惠政策。2005年以前，我國的天然氣價格都受到了嚴格的管制，較低的用氣價格為化肥企業帶來直接的低成本紅利。2005年發改委對天然氣出廠價格形成機制進行改革，把氣價分類為化肥生產用氣、直供工業用氣和城市燃氣用氣(特急發改價格〔2005〕2756號)。2007年國家發改委出臺天然氣調價方案，天然氣價格管制有所放松，但明確指出化肥用氣出廠基準價格不準調整(發改電〔2007〕31號)。2013年天然氣價格管理進一步放松，但仍然給予了化肥企業一定的優惠，規定化肥用氣在現行門站價格基礎上，實際提價幅度最高不超過每千立方米250元(發改價格〔2013〕1246號)。2015年國家發改委決定化肥用氣價格改革分步、漸進實施，規定在現行存量氣價格基礎上，化肥用氣提價幅度最高不超過每千立方米200元(發改價格〔2015〕351號)。2016年國家發改委發布《關于推進化肥用氣價格市場化改革的通知》(發改價格〔2015〕2350號)，規定從2016年11月10日起全面開放化肥用氣價格。至此，化肥用氣價格的政府優惠政策正式結束。

3.化肥鐵路運輸優惠低價政策。除了生產領域的優惠政策，在流通領域化肥也享受著低價鐵路運費政策。早在計劃經濟時期，化肥鐵路運費就享受著低運價率；改革開放后，鐵路運價雖不斷上調，但化肥企業仍然享受著相對低運價的優惠。1997年化肥鐵路運輸免收鐵路建設基金。[2]2004年國家發改委、鐵道部進一步明確了繼續對農用化肥實行優惠運價，并規定了享受運價優惠的化肥品類目錄(發改價格〔2004〕1242號、發改價格〔2004〕2371號)。2009年6月29日國家發展改革委、鐵道部對農用化肥鐵路運價進行了適當調整，并繼續免收鐵路建設基金。2015年國家發改委建立了上下浮動的鐵路貨運價格機制，農用化肥調整為執行4號運價(發改價格〔2015〕183號)。2016年以來烏魯木齊鐵路局、太原鐵路局等相繼發文取消化肥鐵路運費優惠。由此可見，我國化肥鐵路運輸價格優惠政策也即將全面結束。

(二)稅收優惠政策的演進與變遷

1.增值稅。長期以來，化肥企業享受著政府不同程度的增值稅稅收優惠政策。1994年我國實行稅收制度改革，增值稅基本稅率為17%，為促進企業生產化肥等農用生產資料，降低農民化肥施用成本，將納稅人銷售或進口化肥適用的稅率規定為13%。2017年7月我國對增值稅稅率結構進行減并，納稅人銷售或者進口化肥適用稅率降為11%(《財政部稅務總局關于減并增值稅稅率有關政策的通知》，即財稅〔2017〕37號)，相關文件及主要內容見表1(下同)；2018年3月，我國規定對銷售或進口化肥適用的稅率進一步降低為10%。在稅收減免政策方面，1994年3月29日發布的《財政部稅務總局關于調整農業產品增值稅稅率和若干項目征免增值稅的通知》(財稅字〔1994〕4號)，規定從1994年5月1日至1995年底，化肥、農藥在批發和零售環節免征增值稅，在生產環節對特定種類的化肥、農藥免征增值稅。

此后，國務院、財政部曾多次調整生產環節免征增值稅化肥、農藥的種類，但都延續了對化肥、農藥批發和零售環節免稅的規定。比如，2001年財政部、國家稅務總局通知規定，對生產銷售的尿素實行增值稅先征后退的政策，2001年對征收的稅款全額退還，2002年退還50%，自2003年起停止退還政策；并且進一步調整了生產銷售免稅的化肥、農藥范圍(財稅〔2001〕113號)。財政部、國家稅務總局通知規定，自2004年12月1日起對化肥生產企業生產銷售的鉀肥，由免征增值稅改為實行先征后返(財稅〔2004〕197號)。自2005年7月1日起，對國內企業生產銷售的尿素產品增值稅由先征后返50%調整為暫免征收增值稅(財稅〔2005〕87號)。自2008年1月1日起，對納稅人生產銷售的有機肥產品免征增值稅(財稅〔2007〕171號)。從2011～2014年，平均每年的增值稅優惠達到308億元[3]，極大地刺激了化肥企業的生產積極性。從2015年9月1日起，對納稅人生產銷售、批發、零售、進口化肥統一按照13%的稅率征稅增值稅，恢復了對部分化肥進口環節征收增值稅，取消了鉀肥、尿素、磷酸二銨的增值稅優惠政策(財稅〔2015〕90號)。

表1 化肥增值稅主要文件

2.關稅。為提高農業生產能力，降低農民生產負擔，我國對化肥進口關稅給予了相當大的優惠；化肥關稅政策的大體方向為鼓勵進口、限制出口。1997年始，國家對化肥關稅政策實行配額內外有別的關稅稅率。1997～2002年我國對尿素和磷酸二銨的進口實行配額許可證限制；2002年以后，我國對全部化肥實行配額管理。為緩解化肥供需矛盾，針對不同化肥品種，不同年份會有不同的化肥進口優惠政策，實際執行的關稅稅率一度低至1%。

三、化肥財稅優惠加劇化肥濫用的傳導機制

(一)加劇產能過剩，扭曲價格信號

在我國，化肥作為最基本的農業生產資料，一直享受著國家“父愛”式的產業幫扶。在化肥產業發展初期，通過大量財稅優惠助力行業起步、打造后發優勢是必要且有效的。但是隨著化肥產業的不斷發展壯大，資源配置的條件發生變化，市場環境也已經發生徹底的改變。此時，之前行之有效的傳統財稅優惠政策不僅無法繼續扶持產業發展，反而可能淪為限制產業凈化升級的桎梏。近年來，政府不當干預下的涉肥財稅優惠政策已嚴重阻礙了化肥行業的健康發展，加劇了化肥產業的產能過剩，扭曲了價格信號。

一方面，大量顯性或隱性的財稅優惠政策使得化肥廠商在資源使用和能源消耗等要素投入方面成本都較為低廉，化肥生產真實成本被壓低，經營利潤嚴重“虛高”。另一方面，財稅優惠政策與其他優惠政策如融資政策、土地政策等共同配合，形成一整套化肥產業扶持政策，釋放出強有力的投資導向作用。企業生產經營的風險被低估，投資擴張的動力得以強化，市場規則失效。市場配置資源的功能被阻礙，化肥產業鏈上下游關系脫節，微觀市場無法通過價格信號實現優勝劣汰的產業升級和行業凈化，反而極大地扭曲了企業的行為。整個行業存在著較為嚴重的產能過剩，致使化肥產業結構失衡，創新不足且生產率低下，化肥中低端產品嚴重過剩。

由于政府的產業優惠較為誘人，且伴隨著化肥產業日趨成熟，進入門檻較低，各地中小化肥企業充斥市場。產能過剩使得當地中小化肥企業競爭激烈，這也倒逼大型化肥廠商不得不降價加以應對。從主觀上說，化肥企業沒有動力進行產業升級換代。客觀上說，化肥廠商沒有足夠的資本積累進行技術研發和產業升級。化肥生產對政府財稅優惠政策的依賴程度不斷加碼。而地方政府出于本地經濟發展和就業壓力的考慮，會對當地的化肥企業加以保護從而阻斷競爭，當企業出現虧損時，只能加大對行業的“輸血”力度。市場失靈與政府失靈相互交織，化肥產能過剩無法破解，價格扭曲無法調整，形成一種惡性循環。

(二)刺激化肥需求，引發過度施用

國家對化肥行業的過度干預造成了化肥價格的外生性扭曲，使得化肥價格遠遠低于化肥的邊際產出價值。[4]從1990～2015年三種主要糧食的生產成本增長了7.6倍，而其中人工成本增長8.9倍，化肥成本僅增長了4.7倍， 較低的施肥成本極大地調動了農民施用化肥的積極性。尤其是近年來，隨著勞動力成本的不斷攀升，以及農村空心化、務農老齡化現象的凸顯，許多農民或主動或被動地通過加大化肥的施用，進而實現對勞動力的替代。特別是隨著社會經濟的發展，人們對膳食和營養的需求逐漸多樣化，導致農戶種植結構發生改變，水果、蔬菜、茶葉等經濟作物種植面積不斷擴大，而這類作物經濟效益可觀，但養護難度高，水肥需求大，農民受利益驅動優先選用價格相對低廉的化肥以替代勞動力。

在低成本的化肥施用條件下，農業生產逐漸對化肥產生嚴重的“路徑依賴”。一是政府不合理的政策導向使得農民施肥成本較低，用地而不養地，土壤肥力下降。為獲得同等甚至更高的產量，農戶不得不加大對化肥的投入。[5]二是我國農業生產集約化、規模化程度低，農業生產技術推廣困難，農戶缺乏優化農業要素投入的能力和條件，只能維持著對低價化肥的依賴。三是政府過多的財稅優惠和保護政策造成化肥企業產能過剩，競爭過度，加之監管的缺位，導致許多企業生產的化肥產品質量較低，化肥有效利用率低。在此背景下，為了實現農作物的高產，農戶不得不更多地施肥，由此造成了嚴重的污染和浪費。我國《第一次全國污染源普查公告》顯示，全國種植業總氮流失量達到159.78萬噸，總磷流失量達到10.87萬噸。過度施肥使得土壤肥力遭到嚴重的破壞，一些地區耕地板結、土壤酸化問題較為嚴重。化肥濫用還會造成地表水污染和地下水富營養化，破壞生態平衡，甚至危害人體健康。[6]

四、當前我國化肥財稅優惠政策及評價

(一)當前化肥財稅優惠政策

1.生產流通環節的財稅優惠政策。針對長期以來對化肥生產企業實行的減免稅政策，開始恢復到正常狀態，即從減免稅恢復到征收13%的低稅率。從2017年7月1日起，化肥生產企業的增值稅一般稅率從13%進一步下調至11%；2018年3月，我國規定對銷售或進口化肥適用的稅率進一步降低為10%。

為了加速化肥產品的市場化，提高化肥產品的國際競爭力，從2017年1月1日開始我國對化肥產品的出口關稅進行了大幅度的下調。在流通領域，我國推行化肥淡儲制度(淡季儲存制度)。從2004年開始，淡儲化肥由中央財政給予承儲企業利息補貼。淡儲總量從2004年的800萬噸增加到2013年歷史最高值的1800萬噸。[7]納稅人生產銷售和批發、零售有機肥產品自2008年6月1日起實行增值稅免征制度，至今依然有效(財稅〔2008〕56號)。此外，關于化肥運輸免收鐵路建設基金的政策也仍然保留。

2.施用環節的財稅優惠政策。在化肥施用環節，我國也相繼實施了多種財稅優惠政策。一是優化施肥結構的補貼。主要包括測土配方試點補貼、有機肥推廣應用補貼、土壤有機質提升補貼。從2005年開始，主要對承擔測土配方施肥任務的農業技術推廣機構和依照配方加工的企業，在測土、配方、配肥等環節給予補貼以及項目管理費(財農〔2005〕101號)。目前，這一補貼已經成為提高土壤質量、引導農民科學施肥的主要項目。2006年財政部、農業部開始實施土壤有機質提升補貼項目，就秸稈還田、地力培肥和綠肥種植進行補貼。2004年上海率先開始實施有機肥推廣應用補貼。二是普惠式的農民直接補貼。從2006年開始，實行農資綜合補貼，主要是對農民購買的化肥、農藥、柴油等農業生產資料進行直接補貼。從2016年開始，全國全面推開農業“三項補貼”改革，將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼(財農〔2015〕31號)。此外，近年來與施肥有關的農業補貼不斷豐富。以2017年為例，主要包括耕地地力保護補貼、耕地輪作休耕補貼、耕地保護與質量提升行動、畜禽糞污資源化處理行動、果菜茶有機肥替代化肥行動等。

(二)對當前化肥財稅優惠政策的評價

目前政府針對于化肥的財稅優惠政策呈現兩個趨勢：一是逐漸由扶持企業的間接財稅優惠向扶持農民的直接財稅優惠轉變，并且注重相關行政、事業單位對引導農戶施肥和解決農業污染的指導作用。二是逐漸由普惠粗放型的財稅優惠向有目的、有傾斜的綠色財稅優惠政策轉變。這適應了我國供給側結構性改革的要求，是淘汰落后產能，轉變經濟發展方式，促進生態農業建設的必然選擇。但需要注意的是，取消的各類財稅優惠主要是化肥生產流通環節的各類價格優惠，此類政策由于改變了產品相對價格體系扭曲了化肥市場，故而已經不再適應當下化肥產業轉型和農業可持續發展的需要。可是這并不意味著政府應該完全放棄對化肥生產和消費的引導。從現行的化肥財稅優惠政策來看，仍然存在著如下問題。

從財稅優惠的主體來看，中央與地方的政策指導不科學。一是中央地方事權財權不匹配，涉肥財政優惠政策的制定由農業部、財政部等中央部委統籌規劃，具體的支出責任由地方政府主要承擔。許多直接補貼項目的實施需要地方相應資金的支持，而中西部由于財政困難，無法很好地推行，效果極為有限。以有機肥推廣應用補貼為例，雖然已經推行十多年，但目前仍然難以在中西部推廣鋪開。二是中央政策缺乏一致性和系統性。近年來，財政支農項目種類繁多，其中與化肥有關的項目也分散于各個項目中。一些項目在啟動初期有明確的中央文件指導，但之后就不再跟進，一些項目名稱頻繁更換，內容不斷修改，這些都給地方配套實施帶來困擾。三是地方政策的實施缺乏科學性。一些項目試點市縣的選擇隨意性較大出現尋租空間，一些項目資金的管理松懈滋生腐敗，一些項目管理涉及多個部門而效率低下。

從財稅優惠方式來看，財政補貼“一支獨大”。在生產流通環節的財稅優惠逐漸退位的情況下，中央和地方不斷加大化肥施用相關的財政補貼力度。由于當前財政扶持主要對接于消費端，稅收優惠措施的實施受到極大限制。而與化肥相關的財政補貼散見于多個支農項目中，這種方式一方面稀釋了補貼的效果，各項補貼資金難以形成合力，項目雖多效果卻并不理想。另一方面無法形成科學施肥的系統財政補貼項目，往往一個項目要完成多個任務，宣傳普及效果差，具體實施難度大，提升地力、科學施肥、減少污染的目標得不到凸顯。對農戶而言，得到的補貼錢款有限，改變不合理施肥方式的動力不足。對未中標企業而言，政策優惠不斷減碼，經營困難。對相關部門來說，人力、財力和技術實力有限，引導項目順利實施較為吃力。對于政府而言，諸多補貼款項的發放，也增加了中央和地方的財政壓力。

五、化肥財稅優惠政策的優化方向

(一)實行功能型財稅優惠政策，鼓勵化肥企業轉型升級

隨著經濟條件和市場環境的改變，傳統的價格干預型的財稅優惠政策已經退出歷史舞臺。面對目前普遍存在的化肥產能過剩的局面，短期內僅僅依靠市場調控加以解決是不現實的，政府應該在充分尊重市場原則的前提下，適當加以引導。現階段，政府對化肥產業加以干預矯正的方式應該重在鼓勵創新、培育市場。相應的財稅優惠政策手段也應該更加注重服務性和功能性。

在化肥生產方面，一是進行稅收優惠，減輕企業轉型壓力。要對新型復合肥、有機肥、微生物肥料等肥料技術研發和推廣應用進行研發費用抵扣、研發設備加速折舊、延期納稅等方式對企業創新的成本進行補償，鼓勵相關涉肥企業淘汰落后產能，進行技術研發。二是可以通過直接注資以及企業虧損補貼的方式鼓勵企業技術轉化，降低企業市場風險，促進環境友好型肥料產品的生產和消費。此外，在化肥企業增值稅全面恢復的背景下，可以盡快恢復化肥企業的出口退稅政策，提高出口化肥的國際競爭力，這也可以在一定程度化解化肥的產能過剩問題。

在化肥流通方面，搭建農資流通領域的基礎平臺，解決信息不對稱問題。我國的化肥流通體系較為復雜，使得生產、銷售、消費環節嚴重脫節，整個行業存在較為嚴重的信息不對稱，進而引發一系列行業亂象。目前流通環節的各項優惠政策已經取消，但是化肥流通領域存在的問題并沒有得到解決。政府可以通過撥付專項財政資金搭建大中型農資物流配送中心，提高物流效率。可以充分利用互聯網和信息經濟，支持網絡平臺建設，縮短化肥產業鏈的信息傳導環節，打破地區間的行業壁壘，以期實現信息共享。

(二)整合涉肥補貼資金，保障政策的連續性和持續性

首先，中央和地方合理安排支出責任。中央涉肥相關政策的制定要有系統性和連續性。按照目標的不同，可以安排長期和短期的涉肥支持項目。短期來看，要著重實現化肥施用總量零增長和化肥施用結構優化。此項目標可以由中央進行統一的政策性方向性指導，避免干預過多過細而造成信息偏誤，避免政策的頻繁變更造成執行困難。具體操作由地方政府進行安排，中央可以適當安排資金加以支持，并且重點加大對中西部地區的轉移支付。長期來看，要對農業面源污染進行全面治理，實現農業綠色、生態、可持續發展。由于農業污染外部性強，治理難度高，前期投入大，應該由中央政府著力加以推進。中央可以劃撥專項農業治污資金用于化肥、農藥以及工業排污等引發的農業面源污染治理，并且要將此項安排制度化、長效化，提高政策的穩定性和可預期性，為打好“污染防治攻堅戰”創造基礎。

其次，對目前名目繁多的涉肥補貼項目加以整合，形成地力提升和科學施肥專項補貼，具體的補助項目、補助方案等可由各地區按照需要自主安排實施。一是要加大政策宣傳力度，要讓包括企業、農民等在內的相關利益主體知政策、懂政策、用政策。二是要明確補貼的方式。對于前期的土壤質量、產地環境調研等基礎性工作，給與相關單位進行專項補助。對于涉肥相關基礎設施建設和設備采購，如應用設施環境調控及物聯網設備、高質量土壤養分檢測儀等，可以通過政府采購的方式實現。對于農戶有機肥替代、耕地輪作休耕等優化施肥結構提升地力的行為，進行直接補貼。在補貼的過程中要加大核查力度，要以“實際耕種”原則而非“承包權”原則為補貼標準，防止土地拋荒騙補。還要適當向種糧大戶、家庭農場、農民合作社進行傾斜，鼓勵規模化經營。三是要加大項目資金管理力度。要加大預算約束，項目的論證、項目審批、試點選擇、資金發放以及項目運營和績效評估等環節要形成統一整體，打破涉肥資金條塊分割，管理“真空”的現象。此外，對農戶的施肥補貼還可以適當從農產品要素投入向農產品產出端傾斜。具體來說，可以通過建立農業無公害產品認證體系，對施用優質肥料或采用新型耕種方式生產綠色農產品的農戶進行適當補貼，以鼓勵其生產投入，并且政府對信息進行背書的方式可以有效解決農產品生產和消費之間的信息不對稱問題，提高無公害農產品對消費者的吸引力，培育綠色農產品的消費市場。

(三)注重化肥財稅優惠與其他政策的協調配合

化肥生產、流通與消費的問題，從根本上說是農業發展問題。化肥減量增效的成效，依賴于農業轉型升級的進程。從長遠來看，實現農業的可持續發展，需要包括糧價形成制度、戶籍制度、農地流轉制度等一系列體制機制的協調配合，而這每一項改革的完成都絕非一日之功，需要不斷地積累、摸索。而且僅就化肥市場來說，單純的財稅優惠力量畢竟有限，必須注重財稅政策與其他政策的協調配合，形成合力。只有這樣才能充分發揮財政政策的信號傳遞及引導扶持作用，才能順利實現化肥的減量增效，走出一條資源節約、環境友好的現代農業發展之路。