區域政策推動產業經濟發展研究
——以上海市奉賢區為例

■張淼 方雪嬌

當前，我國經濟發展進入新常態，經濟增長速度從高速轉向中高速，經濟發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量、優化增量并存的深度調整，經濟發展動力從傳統增長點轉向新的增長點。在此背景下，深入研究區域經濟發展特點，探索如何聚焦體制機制改革、切實轉變經濟增長方式，營造良好生態環境、挖掘企業創新潛力，通過有效政策引導實現產業轉型等方面的問題，必將有助于區域創新能力提升，實現區域產業經濟成功轉型。

一、奉賢區產業經濟發展概況

面對國內外復雜的經濟形勢，奉賢區產業發展牢牢把握穩中求進的總基調，轉方式、調結構、促改革，注重規模提升與創新驅動相結合，積極推動美麗健康產業發展，著力推進制造業轉型。

（一）工業經濟總量穩中有增

2018年奉賢區規模以上工業總產值達到1724億元，比上年增長9.7%，增速提高2.4個百分點。同時，產業園區承載能力不斷增強，主導作用日益顯現，工業集中集聚效應逐漸顯現。

（二）現代服務業快速發展

近年來，奉賢區大力引進現代商貿、金融、文創休閑、功能性服務業、平臺及電子商務等五大重點現代服務業企業。2018年，三次產業結構比重為1.2∶53.8∶45.0。美麗健康產業做大做強，東方美谷品牌打造實現新突破；九棵樹（上海）未來藝術中心、上報傳悅坊等項目扎實推進；中小企業科技創新活力區建設成效顯著。

（三）經濟結構轉型加快推進

奉賢區全年實現三次產業增加值達到841.5億元，比上年增長8%，第三產業增加值占三次產業增加值的比重達到45%，三次產業結構逐步優化。美麗健康產業規模以上工業產值達到251.5億元，同比增長15.6%。

（四）財政收入增收平穩

在嚴峻的經濟形勢下，近幾年奉賢區財政收入水平依然保持平穩增長，2018年財政總收入達到492.2億元，比上年增長22.1%；區級財政收入達到151.2億元，增長18%。

（五）固定資產投資保持快速增長

2018年奉賢區全社會固定資產投資突破400億元大關，達到440.5億元，比上年增長20.5%。從投向來看，工業投資增保持平穩增長。工業投資（區屬）實現84.3億元，較上年提高了19.4個百分點，占全社會固定資產投資額的比重為20.4%。全年東方美谷產業項目完成工業投資18.4億元，比上年增長7.7%，占工業投資的比重為為21.8%，與上年基本持平。城市基礎設施投資轉降為升。2018年城市基礎設施投資（區屬）實現74.0億元，增長10.7%，占全社會固定資產投資額的比重為17.9%。

二、奉賢區產業經濟發展政策現狀及存在問題

近年來，奉賢區政府十分重視產業經濟的創新發展，在產業發展、產業市場和產業體系等方面相繼出臺了系列政策，取得了一定成績。但與此同時，在產業政策的制定與實施方面，仍需進一步完善。

（一）產業政策開放度不夠，政策理念有待進一步更新

奉賢區政府重視產業經濟開放度的提升，堅持以產業集群為單位的招商引資，加大招商力度。同時出臺了相關產業政策鼓勵招商。在產業體系方面，奉賢區加大與上海中心城區和周邊地區的對接，承接產業轉移項目，取得了一些效果。但必須承認，奉賢產業政策開放度依然不夠，較之其他區域相對較弱。從產業體系方面看，奉賢區確定的主導產業符合規模經濟和集群發展的產業規律，并有廣闊的未來發展空間。但從長三角內部產業分工和比較優勢來看，奉賢區的制造業與周邊地區存在一定同質化競爭現象，需加強與周邊區域的分工協作，建立聯動機制。

（二）產業政策差別化不足，產業重點不突出

從目前奉賢實施的產業政策看，奉賢產業經濟發展政策方向明確，但就目前政策設計上針對主導產業政策支持重點不突出，產業間政策差別化不足。在政策設計上，針對重點產業的政策扶持力度尚未完全凸顯；從政策實施效果看，由于政策設計實施時間不長，政策實施效應并未完全顯現，針對重點產業的孵化、培育、扶持效果還有待進一步觀察，及時調整。

（三）產業政策相互獨立，政策體系化有待加強

近年來，奉賢區在產業政策制定和科技、人才、教育、交通等配套投入上花了大力氣，取得了明顯成效。但由于現有產業政策分別出自不同職能部門，尤其是關于創新型企業和創新性產業進行財政補貼和獎勵政策涉及部門繁多，政策出處多頭，直接造成政策間相對獨立、體系化不強，從而造成政策規定重復或缺位、扶持重點不突出、執行效果不明顯。

三、奉賢區產業經濟創新發展政策思路與建議

產業經濟創新發展政策設計是一個系統工程，既要完成政府發展思路、政策導向的轉變，也要針對奉賢本地經濟社會和產業發展情況，因地制宜、科學合理地制定相關政策。

（一）產業經濟創新發展政策思路

1.由封閉型向開放型轉變

奉賢在自身產業比較優勢基礎上，只要突破空間、技術等限制，必將在現代服務業方面有較大發展空間。在開放過程中，奉賢應本著協同的原則，根據自身資源稟賦和比較優勢，選擇適合的產業發展重點，與全市發展總體規劃相銜接，與周邊區縣發展相協調，實現區域內規模經濟與集群發展。針對近年來重點發展的美麗健康產業，奉賢應抓住機遇，實現多維度突破。

2.由普惠式向差別化轉變

在區域產業政策設計制定時，首先，對于區內確定的重點產業和重點企業，應有針對性的出臺差別化扶持政策，集中力量推動重點行業、企業發展，繼而帶動區域經濟發展；其次，根據不同產業特點和實際情況制定差別化政策，有的放矢，提高產業政策的時效性、實用性和可操作性。

3.由獨立式向系統化轉變

在區域產業政策制定時，應摒棄應急式的政策制定方式，盡量按照體系化原則設計政策框架。首先，完善的政策體系要有統一的政策目標為指導。其次，政策體系中各項政策在導向性問題上應保持一致。再次，政策體系應不僅包括產業政策，還要在土地、金融、人才等方面的政策深度融合，從而最大發揮政策效應。

4.由單輪驅動向雙輪驅動轉變

在區域產業政策設計和制定中，奉賢區政府應轉變觀念，將產業培育政策和市場培育政策并重，由過去的產業政策單輪驅動轉為產業政策、市場政策雙輪驅動，避免出現產業規模不斷擴大但經濟效益并不理想的現象，在提高產業發展成熟度的同時，提高經濟運行效率，促進經濟健康、可持續發展。

（二）產業經濟創新發展政策建議

1.增強技術創新，推動產業優化升級

首先，建立以龍頭企業技術中心、科研機構、中介服務機構共同構成的主導產業技術創新服務體系，增強主導產業科技創新能力和核心競爭力。其次，圍繞化妝品、生物醫藥等產業，規劃建設一批先進制造業公共檢測技術服務平臺。再次，企業開發新技術、新產品、新工藝的費用，按照國家及我市頒布標準，進行稅前扣除。

2.培育優勢企業，激發產業生機活力

首先，從主導產業中選擇2—3個龍頭企業，做好企業發展規劃，根據產業發展特點制定相應扶持政策，推動產業整合。其次，擴大龍頭企業規模，如重點企業、骨干企業可通過項目合作實現并購嫁接，外資企業可通過增資擴股擴大生產規模。再次，鼓勵優秀企業走出去，引導龍頭企業瞄準國際同行業競爭對手，找發展差距、明確發展目標、制定發展戰略規劃，通過與區外企業的合作開發、聯合制造、并購參股等方式，積極融入國際國內產業體系發展，不斷壯大。

3.提升專業化水平，鼓勵制造業主輔分離

一是在提高制造業專業化水平基礎上，引領奉賢及周邊區域制造業企業通過管理創新和業務流程再造，將一些非核心的生產性服務業外包給專業服務業供應商。二是鼓勵制造業企業由加工制造環節向研發設計和品牌營銷兩端拓展延伸，提高生產性服務業在產業價值鏈中的比重。三是通過產業、物流、供應鏈服務和電子商務平臺的聯動發展，連接產業鏈上下游，為企業提供一體化流通服務，形成采購、生產、流通、加工、分銷一體化。

4.進行戰略性招商，促進產業集群化發展

更新招商理念，進行戰略性招商，避免只見項目、不見產業。具體表現在針對產業發展目標統籌招商重點，細化對招商目標的篩選機制，圍繞“東方美谷”建立區域招商品牌，促進產業進一步集群化發展。首先，突出招商的引導性，研究制定適合奉賢區各鎮、開發區的產業投資指導目錄，用明晰的產業政策引導投資走向；其次，突出招商的前瞻性，系統指定各產業招商目標，一方面實現項目、產業鏈對接，形成上下游協調的完整產業鏈條，一方面引入新產品新技術，為實現產業創新轉型、能級提升奠定基礎。

5.建立相關政策體系，優化創新轉型環境

一是搭建公共服務平臺，推動企業創新轉型。根據創新不同階段的不同特點有針對性地給予分類支持。在科技型企業初創期，加大基礎設施和“孵化器”、“加速器”的建設力度，為企業提供專業化的孵化服務體系，基礎性的公共研發和檢測平臺，降低企業的運行成本；在企業科技產品實現量產的成長期，通過專業加速器的建設，整體規劃、分部建設，逐步集聚的方式，為企業提供優質的科技園區及稅收政策、國際合作政策、創新獎勵等政策支持，同時注意各政策間的協調配合，激勵中小企業創新發展。

二是構建多元化投入機制，加強金融支撐。在金融機構設立上，鼓勵銀行設立科創類專職服務部門，為企業創新提供支撐；在金融產品設計上，推動融資擔保、融資租賃等業務開展，促進企業間接融資；在金融服務優化上，借鑒蘇州“科貸通”做法，與區內銀行合作搭建銀政平臺，為具有高增長潛力的創新型企業提供專業服務。

三是完善人才政策，推進創新人才集聚。著眼于創新創業高端人才和團隊力量，在吸引、培育和用好人才方面出臺專項支持政策。形成創新人才引、留機制，加強對人才工作的領導保障機制建設，通過多元化投入，吸引優秀人才進入活力創新園落地生根；建設創新人才隊伍，建立健全人才培養機制，尤其注重青年科技人才及緊缺型人才的培養與服務，形成階梯型人才隊伍構成；搭建創新人才發展平臺，借助現有的“千人計劃”創業園，構建創業孵化器，形成創新的新型空間和研發基地，加速資金匯集和科研成果轉化。

四是改進政府科技服務，協助創新成果落地。要加強實施合作協調，政府有效調配產業創新所需的生產要素，通過政(政府)、產(企業)、校(高校)、研(科研機構)合作搭建共盈平臺，整合資源，提高成果轉化率。要進一步完善實施專利申請與知識產權保護，打通科創通道，對企業技術專利的申請與獲取，提供更為便捷的通道，嚴格知識產權保護。要有效實施科技成果的科學管理，建立符合國際標準的科技成果績效評價體系，建立和完善科技成果轉化的激勵機制，同時為后續研究提供相應保障。

五是完善信息技術，建立技術信息平臺。充分發揮信息技術，建立信息平臺，重點打造金融服務平臺、物流共享平臺及技術產權交易平臺等；建設完善信息資源庫，為產業發展搭建創新服務的技術平臺與信息平臺，提高公共信息資源的利用率。