上海農民建房和集中居住路徑探究

■王霄慨

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，圍繞20個字總要求，堅持農業農村優先發展，加快推進新型城鎮化和農業農村現代化。當前，解決農民建房問題，改善農民居住條件，成為郊區眾多農民和各級政府普遍關注的民生問題，也是實施鄉村振興戰略所應當優先考慮的重要議題。

一、本市農民建房的現實情況和存在的問題

（一）現實情況

據統計，上海現有103個鄉鎮、1577個行政村，宅基地總量419平方公里，占集體建設用地總量的51%，宅基地立基總戶數約為64.5萬戶、戶籍總戶數約為73.2萬戶。

1.管理依據。除以《土地管理法》及其實施條例、《物權法》等為依據外，主要按照《上海市農村村民住房建設管理辦法》（上海市人民政府令第71號）進行管理。同時，上海還出臺了《關于加強本市宅基地管理的若干意見》《關于促進本市農民向城鎮集中居住的若干意見》等文件，對宅基地和村民住房保障等進行宏觀指導。

2.管理措施。當前上海農民建房管理以集中為導向，實施分類管理。具體措施包括：一是對中心城、新城規劃集中建設區范圍內的農村村民建房需求，按照征地房屋補償政策予以安置，對于征地動遷近期不能實施的，要求區政府做好宣傳引導，并對危房、住房條件有實際困難的村民提前實施動遷。二是對集中建設區外村民建房實施規劃管控，嚴格控制規劃確定為撤并村范圍內的個人建房；對規劃確定為保留村范圍的個人建房，原則上鼓勵農民向城鎮集中居住，對確有建房需求的農民，應在符合規劃的前提下，按照節地要求和適當集中原則等實施個人建房；對規劃確定為保護村范圍的個人建房，可在原址上按規劃翻建或有條件擴建。集中建設區外村民建房的具體條件由各區規定。

（二）存在的問題

上海農村建房呈現多種特征：一是點多面廣、布局分散、無序擴張。二是一戶多宅、超占超建、利用粗放。三是質量不高、老舊破敗、失養失修。四是形態各異、設計缺失、風貌凌亂。同時，調研中發現，郊區許多地區宅基地閑置現象較為嚴重，相當數量的村民已經在郊區新城或周邊城鎮擁有一套及以上住房，鄉村留守老人現象也較為普遍。這些特征和現象，折射出農村住房建設管理中的一些突出問題。

1.鎮村規劃編制滯后、引領作用缺失。郊區鎮村規劃較為薄弱，各區普遍存在覆蓋率低、欠賬較多、規劃失效等現象。法律規定區、鎮政府應當合理確定本轄區內村民建房的布點、范圍和用地規模，統籌安排村民建房的各項管理工作。但在實際操作中，區、鎮政府對于村民建房的布點、范圍和用地規模等問題沒有進行專門研究，規劃編制經費等方面也常常得不到保障。另一方面，城鄉規劃和布局分割，特別是鎮、村級規劃過于關注宅基地的數量和規模，對村莊空間布局則沒有較為明確的指導，造成如居住點規模與分戶規模不匹配、村莊布局不明晰、住房布局分散凌亂、功能區分不明等問題。

2.管控機制不健全、管理方式粗放。一是非農戶建房受限，違法翻建屢有發生。現行制度對于歷史上已經合法取得宅基地使用權，或因繼承取得房屋所有權的非農戶的翻建行為進行嚴控，除危房外，一律禁止其翻建，導致違法翻建屢有發生。二是管理粗放、退出不暢。宅基地的無償取得，加之管理上的粗放，導致“一戶多宅”、農宅閑置等現象突出的同時，相當數量的宅基地申請無法獲批，信訪矛盾尖銳。三是建設過程中，指導管控缺失。對村民建房，未能從鄉村整體風貌、建筑結構、材料、色彩等方面給予明確指導，同時，對于建筑規模、質量、內部人口變化等的日常監管缺失。

3.集中居住導向單一、資金支持力度不足。一方面，近年來農民集中居住相關政策導向主要是向城鎮國有建設用地上的集中，未能充分考慮農民改善居住環境的多元需求和地區實際情況的顯著差異，導致集中居住工作在一些地區推進緩慢。另一方面，現行農民集中居住政策在項目資金支持力度上仍然較弱，加之土地、人工、材料等成本上漲的影響，資金平衡壓力較大。以嘉定江橋集中居住項目為例，資金總投入約22.12億元，市級補助資金不足總投入的5%，而捆綁地塊出讓又受到房地產調控政策影響，導致項目雖已批復，但實際處于停滯狀態，難以推進。

二、近年來農村相對集中居住的有關實踐

本世紀初，上海確立了郊區實現“城鄉一體化、農村城市化、農業現代化、農民市民化”的總目標和切實推進“人口向城鎮集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中”的總戰略。根據這一戰略，本市在改善農村居住形態方面，開展了多種方式的農民集中居住探索和實踐。

（一）宅基地置換

為提高郊區城鎮化水平、節約集約使用建設用地、改善農民生活條件和農村環境，2004年起上海在郊區試點推進農民宅基地置換。截至目前，全市共開展了兩輪：第一輪從2004年至2009年，嘉定外岡、金山廊下等11家單位參加，涉及置換農戶9400戶，建設農民安置住宅223萬平方米，節余宅基地近6000畝；第二輪從2010年至今，嘉定徐行、松江佘山等8家單位參加，涉及置換農戶10300戶，建設農民安置住宅247萬平方米（已建成217萬平方米），預計節余宅基地3900畝。

（二）土地綜合整治

為實施土地利用總體規劃和土地整治規劃，2011年，上海出臺《市級土地整治項目和資金管理辦法》，在基本農田保護區和水源地保護區實施市級土地綜合整治示范性項目。在整治范圍內的存量建設用地拆舊復墾，可同步疊加增減掛鉤政策，形成增減掛鉤項目區。目前已組織實施了奉賢區奉城鎮、松江區新浜鎮等多個土地綜合整治項目，運用增減掛鉤政策，激發郊區土地價值和潛力，促進農民集中居住。

（三）宅基地歸并

宅基地歸并是拆除自然村落中布局散亂的舊房，復墾為耕地，在行政村范圍內統一規劃和集中建設農民中心村，而歸并后節余的建設用地和占補平衡指標由區政府按分類指導價格收購，用于平衡建設成本。奉賢區莊行鎮新葉村在宅基地歸并過程中，結合土地綜合整治項目，統一規劃建造了422棟2-3層聯體農民洋房，節余166畝建設用地指標和705畝占補平衡指標。除新葉村外，本市部分區和鄉鎮也開展過規模不等的宅基地歸并集中工作，如金山廊下鎮勇敢村。

（四）小城鎮改革試點

根據國家第二批全國小城鎮發展改革試點工作要求，2009年8月，市政府印發《本市開展小城鎮發展改革試點的政策意見》，支持試點鎮開展增減掛鉤改革試點推進宅基地歸并，明確土地出讓金收益扶持政策，以項目支出的形式由區縣政府審批有關項目，將項目區內取得的市和區縣土地出讓收入主要用于試點鎮的基礎設施建設。本市第二批全國發展改革試點鎮共計12個，其中松江區小昆山鎮根據市政府的試點政策積極推進宅基地歸并工作，取得明顯成效。

（五）農民向城鎮集中居住

為進一步擴大宅基地置換試點工作成果，2016年4月，市政府出臺了《關于促進本市農民向城鎮集中居住的若干意見》，啟動了農民集中居住工作。據住建部門統計，“十三五”期間，全市計劃推進農民集中居住5.2萬戶。目前，各區已提出21個項目，涉及1.2萬戶農戶；市推進辦實際批復5個項目，涉及農戶2609戶，已搬遷入住農戶800戶。

三、農民向城鎮集中居住面臨的主要問題及原因

（一）主要問題

從實際情況來看，本市農民集中居住工作相比預期目標存在一定差距。主要表現在以下方面：

1.數量規模顯著縮減。啟動之初，各區上報集中居住計劃涉及農戶約5.2萬戶，實際落實項目21個、約1.2萬戶，總數縮減3/4以上。

2.項目進展較為緩慢。大部分區農民集中居住項目尚處于前期準備階段，已啟動的項目大多沒有現有房源，農民實際入住還需2-3年時間，預計至“十三五”期末，已啟動項目中也僅有部分農戶可實現集中居住，整體進展滯后。

3.實際覆蓋范圍較小。當前已實施的項目主要集中于“三高”沿線、生態敏感區和環境整治區中矛盾極為凸顯、居民搬遷需求最為迫切的區域，實際覆蓋范圍和對象明顯小于預期目標。9個涉農區中，僅2/3的區計劃采取進城進鎮集中居住的方式。

（二）主要原因

1.鄉村規劃滯后。農民集中居住涉及新市鎮總體規劃、村莊布點規劃、村莊規劃等各層級規劃，同時與用地指標、土地權屬、經濟發展、人口控制等因素密切相關。當前各區村莊布點規劃雖已完成，但許多仍處于調整完善中，全市1585個行政村僅有217個村完成實質性村莊規劃編制，使得農民集中居住缺乏了最重要的前置條件。

2.資金壓力較大。根據市住建委調研，目前本市在國有建設用地上的農民集中居住項目平均安置成本約300萬元/戶，在集體建設用地上的易地集中安置平均成本約100萬元/戶。然而，按照39號文的規定，市級土地出讓金返還和市級補貼資金僅占項目總投入的5%～10%，區鎮承擔比例較高。以閔行區浦江鎮為例，集建區外需撤并農戶約8000戶，集中居住資金總投入量約64億元，除去市級投入，區鎮需承擔每戶270萬元，其中，鎮承擔30%，約80萬元每戶。在國家防范地方債務風險等政策要求下，鎮級平臺較難通過銀行融資貸款。同時，受樓市調控政策影響，節余指標捆綁地塊上市速度明顯減慢，加大了地方財政壓力。

3.安置空間不足。在建設用地指標極為稀缺的大背景下，受永久基本農田等多種開發邊界線控制，本市郊區許多地區較難確定農民安置區選址空間，同時，除金山新城等部分地區存量房源較多外，許多地區集中居住需要重新建設安置區，對空間需求愈加迫切。雖然，當前部分地區已開始探索跨村組或跨鎮的易地安置模式，但由于溝通協調機制、權益界定和補償機制等的缺失，項目實施仍較為困難。

4.農民意愿不強。充分尊重農民意愿是農民集中居住最重要的前提條件。目前政策重點聚焦那些沒有動遷機會但迫切需要改善居住環境的農戶居住問題。因此在安置房面積和補償標準等方面與動遷等其他政策進行了差別化、梯度化設計，導致對農民的吸引力不強。同時，受傳統居住習慣和方式影響，許多農民對于中小戶型為主的安置房接受程度有限，而當前政策規定保障性住房用地中小套型住房的供應比例，郊區不低于80%。另外，受故土難離和農宅租金收益等因素影響，部分農民即使已在城鎮購房，也不愿舍棄農村宅基地。

四、農民建房和集中居住相關政策建議

今年4月，李強書記在全市鄉村振興推進大會上明確指出，要重新認識和發現鄉村價值，認清郊區鄉村對超大城市發展的特殊意義：上海的鄉村，有風貌更要有韻味，有顏值更要有氣質，有入眼的景觀更要有走心的文化。解決好農民建房和集中居住問題，將為上海實現更加長遠、更高質量發展提供寶貴的戰略空間和發展動能，也是改善鄉村風貌，留住水鄉韻味，煥發多彩顏值，彰顯江南氣質，構建魅力景觀，記載傳統文化，最終實現鄉村全面振興和建設具有世界影響力超大城市的應有之意。今年以來，市委、市政府及有關部門相繼出臺各領域支持鄉村振興的文件，多次提出有關農民建房和集中居住的目標要求。近期，鄉村振興實施方案（2018-2022年）發布，提出建設“美麗家園”，開展農居相對集中行動計劃，計劃到2022年基本完成“三高”沿線、生態敏感區、環境整治地區和純農地區10戶以下自然村落歸并。在此基礎上，圍繞當前農民建房和集中居住過程中存在的突出問題，結合2035上海城市總規的要求，主要提出以下有關建議：

（一）深入開展宅基地摸底調查，又快又好編制鎮村規劃

針對城市發展對于建設用地的緊迫需求，以及農村社會結構的深刻變化，建議對本市宅基地情況開展深入調查，涵蓋宅基地規模、房屋面積和質量、人口構成、就業、身份和戶籍狀況，以及房屋使用情況（自用、出租或空置）等方面內容。同時，積極運用信息科技等管理手段，建立動態管理和更新機制，為相關政策研究和制定提供基礎數據保障。

規劃是統籌推進農民建房和集中居住的前置條件。今年以來，市規土、住建等部門相繼出臺有關實施意見和導則，督促和指導各區加快鄉村規劃編制進度。結合農民建房和集中工作的特殊性，建議進一步優化郊區總體規劃和新市鎮總體規劃，完善和落實好村莊布局規劃和郊野單元（村莊）規劃；培育高水平、專業化、接地氣的鄉村規劃師、設計師隊伍，指導有關村莊規劃和農民建房工作。

（二）因地制宜，多種渠道和方式推進農民建房和集中居住

本市未來農民建房的基本形態主要包含三種類型：保留村就地翻建、進城鎮集中居住和宅基地平移歸并。建議按照“城鎮集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，采取“一次規劃，分步實施”的工作路徑（即2022年前重點推進純農地區10戶以下自然村和“三高兩區”等受環境影響嚴重區域內的農民進城進鎮集中居住或平移歸并）。

嚴格實施村莊規劃分類管控。一是撤并村嚴格控制建房行為，規劃撤并村安置方式原則上向城鎮集中居住，撤并村莊不再納入相關基礎設施改造計劃。二是保留村鼓勵集中歸并，對于規劃保留（保護）村，按照“節約集約和適當集中”的原則，因地制宜地引導農民集中歸并或原址翻建。同時，通過政策引導鼓勵農民退出宅基地向城鎮集中居住。

（三）加強資金、土地等要素支持，更加有效保障農民建房和集中居住

在資金方面，想方設法增加市級財政的支持力度。一是充分整合土地綜合整治、區域環境綜合整治、土地出讓金等項目資金。二是在深入調研和細致測算基礎上，適度提高有關集中居住項目市級補貼標準，緩解區、鎮建設資金壓力。三是加快啟動資金的撥付速度，加大撥付比例，破解項目啟動有關資金瓶頸。四是拓展投融資渠道，積極引入有關政策性銀行和商業銀行提供低息貸款，號召市屬或區屬國有企業、民營企業等參與到農民相對集中居住項目，鼓勵宅基地資格權人或使用人參與建房出資。

在土地方面，加強已出臺的鄉村振興規劃土地等支持政策的落地工作，指導各地解決農民集中居住推進中有關規劃空間、用地規模、基本農田調整等問題。建議進一步深化集體建設用地、宅基地等的改革，擴展安置用地統籌使用范圍，增強增減掛鉤周轉指標使用靈活度，鼓勵利用撤制鎮存量建設用地和配套設施。

（四）積極探索宅基地有償使用、退出和使用權流轉機制

一是建立宅基地退出機制。對宅基地上的房屋，可參照動遷政策進行殘值評估予以一次性補償，對地方政府和農戶個人給予適當補貼；對合法取得宅基地使用權的，可以采取貨幣補償、指標交易、換購物業等方式實現有償退出。二是試點探索宅基地有償使用。對一戶多宅、超標占用宅基地、非法占地建房但因客觀原因無法強制拆除的、因繼承等原因實際取得宅基地等特定情形，可采取收取使用費的方式，實現宅基地有償使用。三是穩妥開展宅基地使用權流轉。支持保留村內的農戶將自家閑置宅基地的使用權流轉給村集體經濟組織，由村集體經濟組織統一改造、統一經營、統一管理，在保持農宅特色和傳統風貌的前提下，用于發展休閑農業和鄉村旅游、互聯網、創客經濟等新產業、新業態，促進農民長效增收和村集體發展壯大。