國外典型林業公私伙伴關系（PPP）項目經驗借鑒

文/姜喜麟

PPP（Public-Private Partnership） 的英文字面意思是公私伙伴關系，是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關系。PPP的核心目標是提升公共品供給效率，主要可分為外包、特許經營和私有化3類合作形式。合作方不限于民營和外資，也包括商業化的國有企業。PPP一般具有3個特點：一是以提升公共品供給效率為一致目標，二是利益共享，三是風險共擔。

PPP既可以克服公有公營效率低下的弱點，又可以克服私有私營企業利益至上的弊端，因而被作為政府治理的新主張、新取向、新策略在全球范圍內得到了快速的發展。PPP是一種促進公共部門提高效率的管理模式，而不僅僅是一種合資形式，更不是單純的融資工具。近年來國外林業領域PPP蓬勃發展，積累了一定的成功經驗。相比之下，我國林業PPP則處于起步階段，但林業作為我國生態文明建設領域公共產品和服務提供的主陣地，大力推進和提升PPP水平對于推進生態文明建設、促進經濟社會發展和全面建成小康社會具有重大意義。本文擬介紹國外林業PPP發展概況，剖析國外林業領域PPP合作的典型案例，歸納總結成功經驗，探究其對我國林業PPP發展的啟示。

國外林業PPP發展概況

林業領域PPP合作在世界各國的發展差異較大，其中英國、美國和澳大利亞較為系統和領先，而其他大部分國家針對公共投資采取PPP 模式的比重不高。目前國際上采取使用者付費方式的PPP項目比重較高。其原因是該類項目財政壓力較小且項目規劃定價機制較為健全，采用PPP 模式更易獲得成功。

經過20多年的迅速發展，美國林業領域PPP的合作模式與其他國家相比較為成熟先進。美國林務局是林業領域PPP的主要政府代表方，目前擁有包括可口可樂、迪士尼、谷歌、優步等公司在內的近80個合作伙伴。2010年，林務局與上述伙伴簽訂了8000余項協議，伙伴直接投入5.33億美元，約占林務局年度預算的10%。上述合作不僅有效促進了美國林業的發展和生態環境的改善，同時增進了林業工作者的信息共享和在技能提升方面的交流。

1.城市林業PPP發展實踐

近年來，美國的一些主要城市如紐約、洛杉磯、芝加哥等均利用PPP模式開展了“種植一百萬棵樹”（One Million Trees）項目，取得了較好成效。該項目主要是在城市中打造以行道樹為主的城市森林景觀，對城市森林實行可持續經營和管理，全面考慮了城市人工林的樹種選擇、種類配置、造林方式、后期管護等技術要求，提高了城市森林質量，增加了城市的生態、社會和經濟效益。

該項目的PPP模式參與主體較多，公共部門包括有市長辦公室、林業局、水電局、環境事務局、公園娛樂管理局、社區重建局、港務局以及州政府等，私營部門包括有私營企業、非盈利組織和社區居民等。由于有來自不同層面的眾多參與者，政府在PPP項目中的協調和監管作用變得尤為重要。

該PPP項目于2010年開始運營，總體來看，在緩解市政財政預算壓力的同時擴大了城市森林面積，增加了森林覆蓋率。其成功要點包括民選官員的正確領導、明確的任務分配、多樣化的種植模式、居民賦權和可靠的資金來源等，其中參與PPP項目的各利益相關方之間的協同合作至關重要。市政公共部門提供多樣化的城市植物和資金保障也非常關鍵。另外，通過植樹獲得碳信用額度，資金來自空氣質量受益區的贈款和由市長設立的私人基金會，彌補了運行期間的部分資金缺口。盡管該項目總體來看較為成功，但也面臨一系列問題，主要包括缺乏具體可行的實施方案、市政預算的限制、缺乏有效的經濟激勵措施與透明的公共參與機制以及合作與協調機制不健全等。為此需要進一步健全PPP制度，規范程序。

美國之外的國家也在城市林業PPP上進行了一些探索。在智利，一些公司甚至為整個公園提供資金和直接進行管理；在巴西，公司通過公開投標簽訂城市植樹契約，獲得合同的公司通過銷售小廣告位點為植樹活動獲得資金和利潤，政府的唯一項目成本是按照合同進行監督檢查。其他PPP籌資方式還包括通過植樹、養魚和養蜂來獲得維持公園運營的費用以及拍賣公園產品（如可持續收獲的草本植物以及入園收費）等，通過免除或減少地稅要求受益方將部分資金投入到城市森林管護中，以現金等方式對城市樹木種植進行慈善捐贈，公司提供捐贈以換取產品的廣告宣傳，制定法律確保分配一定比例的土地給房地產開發人員用于綠化，以及通過固碳項目向城市森林提供資金支持等。

2．農林復合經營產業PPP發展實踐

PPP模式還被一些國家成功地運用到農林復合經營產業發展之中，例如利用PPP合作模式促進可可農林復合產業的持續發展。隨著可可產業在經濟、環境及社會方面的效益日益凸顯，參與整個可可產業鏈各利益相關方之間的協同合作是確保可可產業可持續發展的關鍵。目前的可可產業PPP合作模式使得可可產業鏈得到完善和升級。通過對政府公共部門、私營部門、非政府組織、社區組織和農民個體種植戶責權利的明確界定，各個參與方相互密切合作，最終均從可可產業鏈的可持續發展中受益良多。可可產業PPP合作模式以可可的生產為起點，延伸至整個產供銷鏈條，涉及跨越多個部門和系統的利益主體。由于各方協作配合建立了一個完整的協同體系，有效提升可可供應鏈的各個環節，不僅保證了可可豆生產的可持續發展，還保證了當地市場經濟的可持續發展。

PPP模式在非洲當地被用于阿蘭藤黃農林復合體系的產業培育發展。阿蘭藤黃是非洲的本土物種，常用作食用油、藥物和木材來源。近年來，人們發現阿蘭藤黃油可用于制造人造黃油。目前阿蘭藤黃油的需求量平均每年超過20萬噸，遠非野外資源所能滿足。2009年，非洲諾維拉計劃啟動，運用PPP模式培育阿蘭藤黃，建立完整的產業供應鏈，同時鼓勵小農場主在各自的農場栽培這種樹木。數十萬計的農場主從中獲益，當地生物多樣性顯著增加，環境也得到明顯改善。

非洲許多欠發達地區的土壤肥力下降嚴重，持續砍伐導致森林遭到大面積破壞。采用PPP模式開展農林復合產業經營不僅可以滿足農民基本的生活資源需求，同時還可改善當地群眾的生計。另外，農田植樹減少了當地民眾對天然林的利用壓力，提高了小農場主的自我恢復能力。尤其是種植那些諸如阿蘭藤黃類的鄉土植物意義十分重大。目前，喀麥隆、肯尼亞和馬拉維正在大量開展該項工作，已完成多批次參與式能力建設培訓。

為進一步保護森林資源，提高當地社區的收入和生計，還可以利用PPP模式加強對當地森林及相關有機產品的認證。例如，政府部門通過引入跨國公司、非政府機構和私營投資者生產得到認證的環境友好型、可持續發展型的森林有機產品，促進對當地森林及環境的保護。當地政府將監督私營部門和生產者執行下述規定：限制在森林有機產品生產過程中使用化肥農藥，保護森林中的瀕危和脆弱物種及其相應生存環境，加強本地群落棲息地維護，分享因森林產生的利益以及尊重當地人的權利。為了確保各利益相關者特別是土著居民和當地社區的權益，需要加強各方的責任分擔、協同配合以及履責承諾，并采用綜合生態系統的管理辦法建立可施行的合規機制。

國外林業PPP項目案例解析

1．美國自然保護項目

美國的自然保護計劃（Conservation Reserve Program，以下簡稱CRP）是一個非常成功的PPP案例，與我國的退耕還林工程非常相似，由美國農業部農場管理局負責，提供10～15年的補助以激勵土地所有者退耕，通過恢復植被等方式改善環境衛生和質量，從而達到生態恢復和收入補償的目的。實施CRP的土地類型包括河岸帶、洪泛平原濕地、侵蝕強度大的土地以及蜜蜂棲息地等。截至2016年，已有979.37萬hm2（2420萬英畝）土地被納入CRP合同。CRP項目已實施近30年，有效解決了補助到期后既得生態效果難以維系的問題。其具體經驗可概括為4個方面。

一是運營模式先進。為實施CRP項目，美國農業部農場管理局在特定時期從農民手中租賃項目用地。CRP項目用地的選定與租賃是在競爭的基礎上進行的，同時根據土地的環境效益和成本對地塊進行排序。土地租用價格依據環境效益指數的不同而異。該指數考慮了野生動物棲息地的保護利益，減少侵蝕、徑流和淋溶后的水質效益，減少侵蝕后的農場效益，持續效益，以及空氣質量效益和成本。評定的資格標準還要求土地位于國家或州重點地域。

二是經濟學考慮全面。主要做法是基于當地旱地現金租賃價格進行租金和成本分攤，年租金可以達到土地放牧價值的75%。CRP為基礎設施建設提供50%的經費援助，例如建造圍欄以支持輪牧以及改善草地覆蓋率以吸引傳粉昆蟲等。CRP項目對受到災害影響的特定森林有專門的緊急應對措施，即緊急森林恢復計劃和林木種苗援助計劃。緊急森林恢復計劃為私有林主提供補償以恢復因災害受損的森林，該計劃由當地縣級機構的工作人員負責實施，專門對因干旱/昆蟲危害而受損的森林進行恢復。林木種苗援助計劃則向符合條件的植樹者提供財政援助以重新種植因自然災害而失去的樹木。資格標準包括：已喪失超過15%的林木的林分；擁有這些樹林，但不一定擁有它們下面的土地；必須在接受援助后的12個月內更換受損樹木；每戶每年獲得資助的森林面積不超過202.34hm2（500英畝）。

三是成功因素多元。該項目建立于30年前，其已經被證明是非常成功的。促成其成功的因素包括：有一套明確的目標；有很強的科學基礎與理論依據；有一套明確的標準來確定哪些土地或者利益相關者有資格申請和納入PPP；具有科學合理并明確規劃的預期實踐與行動；支付方案公平合理，足以彌補利益相關者的損失；由一個強有力的行政機構進行運營，從聯邦政府到州、縣以及地方一級機構的工作人員直接與農民或其他利益相關者打交道；擁有非常好的交流工具，其交流主要通過網站、實況報道及當地推廣人員的私下聯系來進行；有一個可靠的監測程序來收集成功和失敗的證據；1）明確的政府指導方針是PPP發展的重要前提。在傳統的公共管理體制中，政府始終是提供公共服務的主體，而PPP為公共產品與公共服務開辟了嶄新的途徑。在這一過程中，政府仍然要擔負起主體職責，而私營部門作為參與者其行為必須服從公共服務的大局。因此，政府必須在確立指導方針、制定規則等方面發揮主體作用，將PPP納入經濟社會發展規劃，引導私營部門積極參與公共服務的提供。這也是許多國家發展PPP的普遍做法。

2）完善的政策法律體系是林業PPP發展的必要保障。PPP的發展涉及到大量的法律制度安排，沒有一個完善的政策法律環境私營部門的根本利益就難以保證，必然會影響其參與公共服務的積極性和信心。目前，世界上專門針對PPP進行立法的國家中，既有英國、美國、法國、葡萄牙、希臘、日本、韓國等發達國家，也有巴西、阿根廷等發展中國家。自2014年以來，我國有關指導和規范PPP發展的政策文件已經較多，初步形成了較為完善的制度體系，現在和今后一個時期關鍵在于嚴格執行和貫徹實施這些制度體系。

3）合理的利益分配機制是PPP發展的根本動力。私營部門參與公共產品和服務的供給不僅需要企業有崇高的社會責任和服務意識，更重要的是企業在PPP的實際運用中能夠獲得應有的經濟回報。要建立私營部門能夠與公共部門平等協商的合作機制，通過雙方平等協商尋求合適的合作領域和利益的平衡點。要有完善的合約機制，通過具有法律效應的合作協議將扶持措施、利益分配、風險分擔等固定下來，以便在今后的實施過程中避免糾紛。要建立有效的監督機制，對項目實施進程、所提供服務的質量等進行實時監控，避免由于操作不規范而引起政府、企業以及社會公眾等任何一方遭到損害。

4）良好的社會誠信體系是PPP發展的重要基礎。在PPP模式下，政府和私營部門之間的合作必須建立在平等誠信的基礎上。私營部門不能不顧服務質量和水平進行惡性價格競爭，政府也不能憑借強勢地位人為擠壓私營部門的合理利潤空間。在因遭遇合同中沒有明確的事項而產生爭議或者發生難以預測的事件時，雙方應遵守誠信原則，通過協商共同解決糾紛。這不僅能夠降低交易成本，而且能夠化解對抗情緒，從而保證項目的順利進行并維護公私雙方的共同利益。

5）關注當地發展是PPP發展的重要內容。為社會提供高效、高質的公共服務是推廣運用PPP的根本目的。在這一過程中，不僅要考慮政府公共管理部門和私營部門的利益，同時也要考慮到當地發展和居民的利益。特別是在林業生態建設與保護利用領域，幾乎所有的項目都將涉及到當地農牧民的利益。因此，在PPP項目設計、建設和運營過程中，要充分聽取當地社區居民的意見和建議，盡可能吸納當地居民參與PPP項目的實施和經營管理，為他們提供勞動就業和創業的機會，只有這樣才能得到社會的廣泛支持。

林業PPP發展的啟示

基于上述分析，在深入借鑒國外成功經驗，吸取其失敗教訓的基礎上，對我國有價值的啟示主要有3個方面。

一是加大改革創新開放力度，促進更多社會資本參與。在國家允許的林業領域推廣PPP是加快林業建設的一個重要手段。要加快改革步伐，提升開放合作水平，促進更多社會資本參與進來。對適合社會資本參與的項目，既可采取資本金注入方式，也可采取投資補助、貸款貼息等方式。此外，應合理設定參與資質條件，科學研究制定評標投標標準，積極鼓勵各類長期金融資金參與PPP項目，平等對待各類投資主體。

二是加大工作力度以提升項目吸引力，促進項目落地做實做細。加快推進林業領域PPP項目落地，形成社會資本較快進入的發展態勢，為應對經濟下行壓力發揮應有作用。探索財政資金撬動社會資本參與PPP的有效方式，通過前期費用補助、以獎代補等手段調動積極性。加大業務指導和支持力度，幫助基層林業部門、項目單位解決實施過程中遇到的困難和問題。探索組建專家團隊，實行定向輔導。同時，應加大宣傳推薦力度。

三是努力在試點示范項目上總結好經驗向全國復制推廣。選擇一批盈利預期高、規模較大的林業項目開展社會資本參與林業建設合作試點，對其優先采取授予特許經營權、給予投資補助和政府購買服務等方式。試點項目與政府投資項目應享有同等政策待遇。積極探索通過規模化經營和市場化運作方式推進林業林區經濟轉型發展。在總結試點經驗基礎上，形成可復制、可推廣的經驗模式，為向全國推廣提供借鑒。