穩步推進改革 確保農民財產權
——關于海南省農村集體產權制度改革情況調研

余 葵 王 剛 高 鳴

為督促指導地方深入推進農村集體產權制度改革，全面掌握改革試點工作完成情況和改革成效，近期，調研組赴海南省?？谑协偵絽^、東方市等2個中央試點地區開展了專題調研，實地走訪了本立村、五岳村、樂妹村、生旺村等4個村。從調研情況看，海南省委省政府高度重視，試點地區積極探索，基層干部群眾主動參與，形成了共同推動改革的合力，取得了良好的效果。

一、推進改革的主要做法

（一）堅持強化領導，健全制度保障。一是強化組織保障。海南省明確，農村集體產權制度改革工作由省委農村工作領導小組組織領導，并在領導小組下設省農村集體產權制度改革辦公室，統籌推進全省改革工作。地方各級黨委書記，特別是市縣、鄉鎮黨委書記親自掛帥，承擔領導責任，兼任改革領導小組組長。二是強化政策保障。印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》等一系列文件，明確本省推進改革的指導思想、基本原則、改革目標、主要任務、實施步驟、保障措施等。三是強化考核機制。省級層面采取不定期的督導方式，深入市縣鄉對改革工作機制建立、人員配備、經費保障等情況進行督導檢查，確保人員和經費到位。同時，要求各市縣梳理細化各項改革任務，明確承擔單位，制定分工方案，強化督導考核，層層壓實責任。

（二）堅持依法依規，保障農民權益。一是堅持集體所有制不動搖。海南省圍繞保障集體經濟組織及其成員合法權益這一核心推進改革，堅持改革后集體所有制性質不變、集體經濟組織功能不變、集體財務管理體制不變。二是堅持農民主體地位。?？谑协偵絽^充分尊重農民群眾意愿，明確改革方案須經三分之二以上村民代表表決通過后方可實施，確保農民的知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。三是兼顧考慮特殊群體。對改革中的重大事項，海南省堅持因地制宜、分類指導，不搞“一刀切”，切實增進改革的和諧性、共享性。在集體成員身份確認方面，要求妥善考慮農嫁女、農轉非等少數特殊群體的需求，依法引導落實股權，做到應享盡享、能享則享，避免改革成為農村上訪的“導火線”。

（三）堅持試點先行，探索改革經驗。一是制定試點方案。2017年6月，?？谑协偵絽^和東方市被中央確定為農村集體產權制度改革試點縣（市、區），海南省其他市縣也都選擇一定數量的行政村開展省級產權制度改革試點。目前，全省共有1984個集體經濟組織完成清產核資工作，落實清產核資工作經費485萬元。二是總結試點經驗。2018年12月，海南省農業農村廳組織召開農村集體產權制度改革現場推進會，各市縣改革工作領導小組辦公室負責人和各市縣農業（農經）部門負責人、業務骨干、技術員等150余人參加會議，學習觀摩東方市的改革成功經驗，推動改革由點及面逐步展開。

（四）堅持規范流程，強化宣傳力度。一是堅持規范工作流程。?？谑协偵絽^將改革過程分為宣傳動員、清產核資、成員認定、股權量化、成立組織、總結完善等6個步驟，并要求在每個步驟召開全體大會，實行改革實施方案、清產核資結果、成員身份確認辦法及結果、股權量化方案及結果、股份經濟合作社成立等公示制度。二是加大改革宣傳力度。海南省通過開展多層次、多形式的專題宣傳活動，確保改革政策家喻戶曉，營造全社會支持改革的輿論環境和推進改革的濃厚氛圍。編印《海南省農村集體產權制度改革工作流程》《海南省農村集體產權制度改革資料匯編》等政策讀本，向市縣、鄉鎮、村組干部發放，突出改革各步驟的可操作性，做到通俗易懂、貼近實際、易于把握，充分調動基層干部和廣大群眾參與改革的積極性和主動性。

（五）堅持大膽探索，健全管理體制。一是探索集體資產股權管理辦法。在股權設置上，海南省完成改革的地區一般不設集體股，以設置成員股為主，并倡導實行“生不增、死不減”股權靜態管理模式。在量化對象上，強調不能以村規民約和村民大會決議違反現行法律政策，防止多數人剝奪少數人的合法權益，同時明確任何成員不能在兩個以上集體經濟組織享有量化股份。在組織建立上，區分城中村、集體經濟發達村和欠發達村等不同類型，采用“一村一策”分類指導，對有一定經營性資產的村組，經過折股量化組建股份經濟合作社；對沒有經營性資產的村組，組建經濟合作社。二是搭建集體資產管理平臺。?？谑协偵絽^委托金宇恒公司開發農村集體資產監督管理平臺，包括清產核資、資產管理、股權管理、產權交易、抵押擔保、財務監管以及資產大數據分析等7個功能模塊，把農村集體產權制度改革成果的信息化運用落到實處。東方市委托世紀國源公司建立農村集體產權制度改革信息應用平臺，共包含監督管理、統計分析、產權流轉和公開公示等4個子系統，實現集體資產信息上圖、清產核資結果上網、產權流轉交易上平臺，有效提升農業農村部門對農村集體經濟組織建設發展的信息化管理能力。

二、改革的成效

在各級地方黨委政府的正確領導和農業農村等部門的共同努力下，海南省農村集體產權制度改革取得了顯著成效，農民群眾在改革中有了更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

（一）農民集體成員權益更有保障。改革摸清了集體家底，厘清了成員邊界，通過折股量化確權到戶、完善集體資產股份權能，把農民的集體經濟組織成員權利落到了實處。海南省完成改革的地區基本構建起“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度，改革后集體經濟組織通過建立股權臺賬、頒發股權證書、實行按股分紅，落實了農民集體成員權益。截至目前，全省共有1193個集體經濟組織完成股份合作制改革。?？谑协偵絽^、東方市共確認集體成員533757人，量化資產總額4673萬元，累計股金分紅129萬元。

（二）集體經濟運行機制更加健全。改革中各地制定了較為具體的操作流程和工作規范，落實民主決策，完善管理制度，制定組織章程，不斷健全農村集體經濟的有效實現形式和運行機制。同時，改革還盤活了農村集體資產，激活了農村各類要素，促進了集體經濟實力不斷壯大。到2017年底，海南省農村集體賬面資產總額44.4億元，比上年增長了16.1%；全省農村集體經濟組織總收入25.4億元，比上年增長了26.7%。

（三）黨在農村執政基礎更加牢固。通過清產核資、成員確認、股權量化、按股分紅，增強了農民對集體經濟的知情權、參與權和監督權，群眾對集體家底更清楚了，對干部更信任了，干群關系更和諧了，有效促進了農村穩定和有效治理。通過這項改革，農民與集體的利益聯結機制更加緊密，集體資產得以在陽光下運行和管理。改革后，農村“跑冒滴漏”的現象明顯減少，使黨在農村的執政基礎更加牢固了。

三、改革面臨的困難和問題

海南省在穩步推進改革的同時，也面臨一些困難和問題，需要在改革過程中切實加以解決。

一是農村集體經濟組織市場主體地位亟待明確。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，依法代表成員集體行使集體資產所有權。作為一類特殊的經濟組織，農村集體經濟組織既不同于公司企業，也不同于農民專業合作社，有必要對其進行專門立法。調研中基層干部群眾反映，隨著改革的深入推進，各地完成改革的村集體大都成立了經濟合作社或股份經濟合作社，新成立的組織對于正常開展經營管理、公平參與市場競爭的需求日益強烈，迫切需要專門立法對其市場主體地位予以明確和保護。

二是農村產權權能實現仍然存在制約。目前，集體資產股權的有償退出、抵押、擔保、繼承等權能實現缺乏具體的制度規范。不少集體經濟組織的經濟基礎仍然薄弱，部分村延續傳統習慣與以往做法，集體福利項目沒有與股權掛鉤，集體資產股權價值難以有效顯化。有的地方雖然已經建立農村產權流轉交易平臺，但相關交易規則及資產評估、合同鑒證、糾紛調解仲裁等配套制度滯后，絕大多數市場的業務還只局限于集體資產的發包租賃和土地經營權流轉方面。

三是部分縣區改革的動力不足。在思想認識上，有的地方領導干部對改革重視不夠，存在怕麻煩、怕發生矛盾、怕丟權失利的心理，缺少主動性和進取心。在領導機制上，個別地方領導體制和工作機制不健全，沒有成立專門的改革領導機構，各部門分工協作的工作機制還沒有建立起來。在條件保障上，有的地方改革保障不充分，農村集體資產清產核資、集體經濟組織登記賦碼等改革工作經費不足，基層農經隊伍薄弱，指導改革的干部隊伍人手不夠。在工作進度上，有的地方推進改革的進度緩慢、覆蓋面偏小，個別地方只進行了清產核資、成員確認等基礎工作，資產折股量化、完善股份權能、發展集體經濟、產權流轉交易等重點難點工作尚未開展，改革的內容還不夠全面和深入。

四、深化改革的對策與建議

為貫徹落實好中央有關農村集體產權制度改革的決策部署，切實完成好中央交辦的各項改革任務，針對深化改革需要解決的重點問題，下一步應從以下幾個方面發力。

一是推進農村集體經濟組織立法。組織有關大專院校和科研機構開展農村集體經濟組織立法研究，從學理層面分析農村集體經濟組織的立法對象、法人屬性、基本特征、治理機制、責任能力等重大問題，為立法做好理論儲備。指導有條件的地方開展集體經濟組織登記、成員確認和管理、資產量化、資產運營和財務管理等方面的立法探索，為國家層面立法提供更多的實踐支撐。

二是加強農村集體資產監管。規范農村集體資產清產核資數據報送流程和驗收標準，系統分析清產核資成果，形成全國農村集體經濟總賬，完成全國清產核資總報告，按程序報送中共中央、國務院。建立健全農村集體資產登記、保管、使用和處置等各項制度，健全年度資產清查制度和定期報告制度，推動清產核資工作常態化、信息化。適應農村集體產權制度改革的新要求，修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度，規范農村集體資產賬務核算處理。加快農村集體資產監督管理平臺建設，在清產核資、登記賦碼兩個現有子系統的基礎上，逐步將財務會計核算及成員管理、股權管理等改革相關內容納入平臺。盡快建成各級農業農村管理部門及相關部門共享的農村集體資產大數據庫，增強集體資產監管能力，開展集體經濟運行分析，提高集體資產管理制度化、規范化、信息化水平。

三是發展壯大農村集體經濟。深入總結各地發展壯大農村集體經濟的做法經驗，指導各地不斷豐富新型集體經濟發展路徑，借助農村集體產權制度改革，創新農村集體經濟運行機制，探索通過資源開發型、物業租賃型、資產盤活型、鄉村旅游型、農業生產型、聯合發展型等多種形式發展集體經濟，壯大集體經濟實力。充分利用各項扶持政策，落實支持農村集體產權制度改革的有關契稅、印花稅政策，用好政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有的政策，完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保政策，細化統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地政策，為發展新型集體經濟營造良好的政策環境。