我國飼料安全法律體系的構建及完善

何 辛

飼料安全不僅涉及畜牧業的健康發展，更涉及食品安全、人身健康等多個方面，而在食品安全問題成為社會熱點的同時，飼料安全問題也逐步得到越來越多人的關注，飼料安全法律體系的構建問題也多次被提上日程，成為探討現代食品安全、畜牧業良性發展的一個重要切入點。在現代飼料工業和現代畜牧業發展理念的指引下，飼料安全法律體系的構建對提高養殖產品質量安全，維護全國人民生命健康有重大現實意義。雖然我國畜牧業在飛速發展，飼料安全工作在持續強化，飼料產品質量更是逐步提升，但從法律規范角度而言，我國飼料安全法律體系較歐美有較大差距，需要在和國際法律法規、國際質量安全標準接軌方面做出進一步努力。

1 我國飼料安全法律體系

1.1 既有飼料安全法律體系 飼料安全法律體系是一個綜合性體系，主要由飼料生產、流通、銷售相關的安全質量監測標準、質量生產標準相關的各種法律、法規、規范性文件組成。歐美各國的飼料產業比我國發展更為成熟，20世紀末，西方國家出現的飼料危機引發了危及畜牧業發展的多種社會問題，因此，歐美國家以此為戒紛紛從立法上保障飼料安全，構建完善的飼料安全法律法規體系。隨著中國社會經濟的發展，中國政府和社會也高度重視飼料安全問題，并在1999年5月由國務院發布了《飼料和飼料添加劑管理條例》，2001年進行重新修訂并推行。農業部先后在20世紀末21世紀初發布和修訂了《飼料添加劑和添加劑預混合飼料產品批準文號管理辦法》《飼料添加劑和添加劑預混合飼料生產許可證管理辦法》《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《進口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》等，并在2004年發布了《動物源性飼料產品安全衛生管理辦法》，2016年發布和實施了《飼料和飼料添加劑管理條例》（李平，2019）。以上相關文件、管理條例和管理辦法初步構成我國現行飼料安全管理法律體系的基礎，更推動我國飼料安全管理進入有法可依，有章可循的正軌。

1.2 我國飼料安全法律體系的立法條件 長期以來，我國畜牧業處在粗放型、重復性經營狀態，大批量農副產品充當畜牧飼料，而專為畜牧業提供的專業飼料并不占市場主體。改革開放之后，由于人民對畜牧產品的需求大增，傳統的農副產品已無法滿足現代畜牧業的需求，以機器生產為主的畜牧業迅速進入中國，由此畜牧業推動飼料業迅速發展興盛起來。1984年，國務院基于21世紀中國飼料業的發展前景頒布了相關的飼料業發展綱要，提出將飼料產業以10年為期分為基礎和發展兩個階段，構筑了我國新時期飼料業發展的初步規劃。到2005年，我國已成為世界第二大飼料生產國，全年飼料產量超過15000萬t，平均年產量超過9112萬t。

但在飼料業飛速發展的同時，我們也不得不面對飼料質量安全問題帶來的挑戰，最為典型的是21世紀初的瘦肉精、蘇丹紅事件，不僅嚴重損害了消費者健康和合法權益，更是引發廣泛的社會討論，一度引起人民對畜牧飼料質量的恐慌，引起消費者對畜牧產品質量的質疑。為進一步推動畜牧業的良性發展，國家出臺了相關飼料安全管理條例和規章制度，構建相應的飼料質量檢測和管理體系，以法律、行政措施嚴格控制飼料質量，確保飼料安全。但飼料質量引發的安全事故仍舊較多，各種各樣的低質量飼料進入市場，由于我國既有的飼料安全法律體系中缺乏對飼料數量上的控制，導致在全國畜牧水產飼料供應中，飼料投放量無法保持穩定的數值，連年波動較大，飼料數量上的波動某個層面暗示著飼料安全問題，因此，整體而言，我國飼料安全立法環境較為惡劣，一則，畜牧業發展不夠規范成熟，飼料安全意識不深入人心，非法商家為降低成本使用低質量、高危化學用品飼料；二則，飼料安全監管，飼料管理依法行政力度有限，難以構筑全面的飼料安全控制覆蓋體系，飼料安全監管覆蓋范圍有限。而既有法律體系中也存在不健全、不完善的地方，導致部分廠家、商家利用法律漏洞生產、供應低質量飼料，因此，要想健全飼料安全法律體系，必須要歸還飼料安全生產、安全監測一個良好的立法環境（王芳，2019）。

2 我國既有飼料安全法律體系中存在的問題

雖然我國已創建了飼料安全法律體系的基礎性法律法規和規范性文件，但種種飼料安全問題卻顯示我國飼料安全立法、執法和國際水平仍舊有較大差距，在法制化實施和管理方面還有進步空間，尤其體現在執法上存在法律依據不健全、執法不嚴等問題。

2.1 安全法律體系的漏洞 當前《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《飼料和飼料添加劑管理條例》等文件是我國較系統、官方的飼料安全法律體系組成部分，這些文件、條例對我國飼料管理和質量安全檢測進行了系統性的說明和解釋，但條例內容本身不充分，概念解釋更為籠統，沒有提供明確的執法標準。而且隨著我國現代畜牧業和飼料業的發展，飼料產品、品種、質量要求都有較大改變，過去的飼料安全條例制定的相關標準不符合時代要求，無法滿足現代化畜牧業質量安全的要求，由此在國際政治經濟一體化的背景下，為進一步提高我國畜牧業的國際競爭力，增強飼料質量安全生產和安全監測，應對當前法律法規體系進行修訂和創新，使之更加適應國內國際畜牧業生產標準，這也是我國當前飼料安全法律體系中最明顯的漏洞。

2.2 立法內容和國際法律法規脫軌 如前所述，隨著我國畜牧業進入國際市場競爭中，我國畜牧產品質量也在經受國際市場的檢驗，由此我國飼料安全法律體系應在內容、標準上適當和國際接軌，進一步增強內容的完善性及執法可行性。按照國際慣例，相關飼料和農產品標準條例應保持實時修訂，3～5年內根據時代要求修訂、增刪一次，而我國當前約有37.7%的飼料安全法律法規沒有在10年內修訂過，33.5%的飼料法律法規沒有在5～10年內修訂過，可以說我國在20世紀末頒布的相關飼料條例、法規中有85%不符合國際飼料法的修訂標準，使我國存在大量農產品、農副產品在不健全的飼料安全法律體系下進入市場，難以滿足國際關于農產品、飼料的相關質量要求（付躍承，2018）。另外從數量上，我國關于飼料安全的法律法規數量較少，涉及面積狹窄，不夠細化。

2.3 安全法律的可行性較差 在注重立法的同時更要注重我國飼料安全執法中存在的問題。一套完善健全的法律體系除了對相關概念有法律解釋外，更要制定明確的執法依據、執法標準，使之具有較強的可行性，對其中的權利機構、管理職能進行明確的說明和確定。但我國相關飼料管理機構在管理職能行使中存在理念和行為上的偏差，立法內容本身籠統、模糊和重復，導致飼料安全漏洞一旦發生，司法不明，執法不嚴，權利職能難以切實履行。

2.4 既有法律體系標準缺乏系統性 當前我國飼料安全法律法規在標準性問題上無法做到層次分明，并沒有以全部飼料產業鏈的發展為基礎構建飼料安全管理標準，相關的飼料安全法律體系并沒有嚴格做到分級分類。歐美發達國家的飼料安全法律體系中，不同標準的飼料對應不同等級的畜牧產品。我國飼料品種雖多，但在分配過程中無法構建完善的分類標準，針對部分飼料產品更是難以建立科學、完善的生產、質量檢測監督體系，尤其缺乏HACCP等質量認證，所以飼料產品分級分類不規范，既有法律解釋不清，對飼料產業的標準化生產司法作用有限。

2.5 飼料安全法律執法過程中權責不明，角色不清 雖然我國既有的飼料安全法律體系相對明確，但在執行過程中缺乏足夠的力度和深度，尤其是缺乏一支針對性強的執法隊伍，導致法律法規中的權責難以明確。飼料執法隊伍對能力、學歷、專業知識、年齡結構都有一定的要求，執法人員不僅要具備法律素質，更要具備專業飼料生產、管理和運營的相關能力和素質，但當前我國飼料執法隊伍法律意識淡薄，缺乏專業的飼料管理、檢測工作經驗，由此出現飼料監管市場混亂的現象，部分非法結構鉆法律空子，而執法難，執法混亂則進一步助長了混亂現象的發展，甚至在某些地方，飼料執法幾乎是一片空白，大量違規生產、不合格飼料產品入市，基層執法難以有效到位，存在亂罰款、亂收錢、貪污腐敗等問題。

另一方面，我國對飼料和飼料添加劑的安全管理問題采用分級的問題管理制度，而非垂直管理制度，飼料管理部門在同一級別，雙方只存在業務上的關聯，而不存在領導和被領導的關系，基層飼料管理只是強調縣政府的行政管理行為，而部分畜牧業廠家因不合規飼料遭受損失后，訴訟程序復雜，訴訟案件長期拖延甚至不了了之，權益問題無法得到保障，以上這些現象導致飼料安全法律體系的執法保障幾乎無從談起。

3 健全我國飼料安全法律體系的主要措施

3.1 借鑒歐美國家法律體系，制定《飼料法》或《飼料安全法》 以美國為例，美國飼料安全法律法規內容充實，體系明確，權責清晰，有10多個聯邦專屬機構負責飼料安全，同時這些機構也要保持和地方政府的密切合作。雖然美國各個州關于飼料安全的立法、執法內容不同，但在關于飼料安全法律體系認知和管理構建上基本相同，聯邦政府和地方政府加強合作，遵循飼料安全法律，貫徹飼料安全法律法規的要求，確保美國飼料安全法律體系有較強的可信度和權威性，如美國《食品質量保護法》《禽類產品檢查法》等，從飼料、畜牧生產、批發零售等產業鏈的多個環節進行司法保障，并據此構建完善的行業標準（朱鵬錦，2018）。因此，在我國要想推進飼料安全管理，要確保部分農戶、商戶愿意和執法機構合作，貫徹飼料安全法律法規體系的內容和原則，完善法律法規體系和內容。

3.2 創建完善的飼料安全標準規范，讓飼料安全法律法規具有可行性 飼料安全法律體系創建能推動飼料行業安全標準的確立，在歐美國家，飼料安全標準是推動飼料安全法律法規體系形成和完善的重要組成部分，以加拿大為例，在飼料安全問題上有一套通行的產品檢測標準和檢測方法，加拿大將飼料原料、成品、添加劑和藥物添加劑等多種相關物品都納入到質量安全監測體系中，在不同的法規中明確規定了不同飼料成品中的含量標準、殘余物標準等，在飼料檢測中也明確規定了飼料成分、營養物質、化學物質的檢測標準、檢測方法等，同時加拿大的飼料產業標準通過了國際食品法典委員會、國際獸醫局的認證，在飼料產品包裝上也列舉出相關藥物、添加劑含量、成分等，讓客戶能直觀地了解飼料產品相關性能（常磊等，2018）。和加拿大相比，我國也有較為明確的飼料安全法律法規體系，但是可行性上差距明顯，執法部門對法規的操作性不強，不同的執法機構、行政單位在執法思想上目標不一致，導致權責交叉、重疊，執法行為不統一。因此，借鑒加拿大等國家的執法經驗，要進一步明確權責上，在立法上頒布大批針對原料、成品、添加劑等的質量標準，并對飼料衛生標準、標簽標準、監測標準等進行補充，為飼料規范生產和安全監管奠定基礎，近幾年我國在不斷完善相關安全法律體系，但和加拿大等國家相比差距明顯，可從安全標準制定上入手，完善相關飼料安全法律體系，制定動物源性飼料檢測方法和標準，對《飼料添加劑安全使用規范》進行修訂。

3.3 加快推進HACCP相關法律創建和質量管理 HACCP指的是危害分析和關鍵控制點，是國際上現行的預防性控制功能體系，可以服務于飼料安全生產和質量檢測，當前其主要作為一種高科技飼料法規為大多數國家所采用。該技術能對生產過程中出現的物理、化學等危害進行控制、規范和檢測，不僅能給出明確的安全法律規范內容，更能強化飼料產品質量安全（藺春文，2019）。當前我國飼料安全法律體系本質上屬于一種事后監督機制，缺乏對飼料生產質量的事前、事中監測，將HACCP體系納入飼料質量管理體系中，并以此為基礎頒布實施相關的安全法律法規，大大減少飼料生產中的質量問題，明確生產質量標準，建立事前監督機制，減少飼料質量風險，真正做到和國際相關法律法規、質量管理標準接軌。

3.4 加大執法監管力度 飼料安全法律體系構建，不僅要從法律法規的立法上努力，更要做好執法監管，同時配合政府重視和支持。安全監管是一種行政行為，只有政府高度重視飼料安全，才能由各級政府形成層次分明的質量安全監管體系，讓安全法律法規實施更加有力度，有深度。各級政府重視飼料安全工程，在基層建立飼料檢測基地購進高科技檢測設備，尤其是對畜牧業重點發展區域，加強對飼料安全檢測的力度，確保飼料檢測機構的行為、設施符合國內國際市場競爭需求（李碩，2019）。同時，各級政府可以構建針對飼料安全檢測的專項資金，逐步增加飼料安全監管投入力度，保障飼料檢測基地和設施能正常運行。更重要的是通過行政行為加強對飼料安全違規企業的懲處，在這方面同樣可以借鑒發達國家的經驗，日本是國際上較為典型的飼料安全監管體系十分完善的國家，針對生產、經營不合格飼料的企業，由地方政府、農林水產機構責成企業施行嚴格的召回制度，將不符合質量安全標準的產品收回，繼而根據違規程度進行不同程度的處罰，對嚴重違反衛生指標的企業處以罰款，對企業法人進行有期徒刑判罰等。當前我國既有的飼料安全法律體系中也有對違規違法的企業或法人的懲治措施，如責令企業整改，停業，吊銷營業執照，處以罰款或追究刑事責任等，但在懲處力度和廣度上還可以進一步細化和明確（王美秀等，2017）。

3.5 呼吁社會力量廣泛參與到飼料安全管理體系中 首先，在社會范圍內加強輿論宣傳，讓更多人意識到飼料生產對畜牧業、食品業的影響，號召人們關注水產品、家禽、家畜產品等的質量安全。

其次，有關部門要加強安全法律法規、文件的宣傳，以多渠道、多元化的方式讓更多人了解飼料安全常識，學習并掌握安全飼料的選購方法等，政府監管部門也可以借助政務公開，公示舉報電話、郵箱等，以便在社會范圍內形成安全監督的群眾力量。

4 總結

飼料安全法律法規體系的建設和完善是一個復雜工程，需要結合國情，借鑒發達國家經驗進一步推進和研究，總體而言，我國將近30年的飼料安全法律體系構建取得了一定的成績，未來在法律體系完善方面要注重加強執法力度，推動飼料安全行業標準的建立，并做到法律法規立法、執法上和國際接軌。