政府·市場·社會生態(tài)補償體系的“三維”建構

周小燕

（株洲市委黨校，湖南株洲412008）

自黨的十八大以來，習近平總書記在不同場合多次強調：“要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。”當前，我國既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要[1]。如何保護生態(tài)環(huán)境，如何改革生態(tài)文明體制，已經成為當前最為緊迫的問題之一。十九大報告明確指出“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”是“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的重要內容之一，這一論斷指明了生態(tài)治理的效益補償路線。但是長期以來，我國一直奉行“政府完全主導、市場零星參與”的生態(tài)補償模式，在這種模式的指導下，生態(tài)補償對于生態(tài)治理績效和生態(tài)創(chuàng)新績效邊際遞減問題凸顯，越來越不適應經濟社會和生態(tài)建設的發(fā)展要求了。當前，黨中央提出的“建立多元化生態(tài)補償機制”為新型生態(tài)補償體系的建構提供了一個良好的思路和契機，生態(tài)效益補償必須走出傳統(tǒng)的“政府主導”模式，探索建構一條政府、市場、社會三維協(xié)同的生態(tài)補償?shù)缆贰?/p>

1 生態(tài)補償體系三維建構的理論基礎

聯(lián)合國的《布倫特蘭報告》指出了生態(tài)補償?shù)淖罱K目標是通過建立生態(tài)補償?shù)睦嬲{節(jié)體系來改善生態(tài)環(huán)境保證可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)[2]。中國政府認為“生態(tài)補償是為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目的，在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，采用財政轉移支付等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償”[3]。簡而言之，生態(tài)補償就是利用經濟手段對生態(tài)環(huán)境外部性進行矯正。現(xiàn)實的生態(tài)補償活動是一個非常復雜的挑選、協(xié)商、競爭活動，其不可避免地要涉及到政府、市場、社會及其內部諸多行動者對體系的復雜建構活動。

1.1 政府生態(tài)補償

政府生態(tài)補償是以政府為主體對生態(tài)環(huán)境進行效益補償。政府生態(tài)補償形式起源于經濟外部性理論，其開創(chuàng)者是經濟學家Alfred Marshall和Arthur Pigou。他們認為在實際經濟活動中某些主體的行為活動會對其他主體產生“非市場性”的附帶影響，而這種“非市場性”大多緣于經濟活動中一些物品的公共物品性質，這種性質造成的影響不在決策者考慮范圍之內或者說決策者無法考慮到，因此導致某些效益被給予、或某些成本被強加給未參加決策的人。這就導致“看不見的手”在價格體系中難以體現(xiàn)其功能與價值、市場失靈、資源配置無效或抵消[4]。與這一理論對應的案例就是生態(tài)環(huán)境效益補償。生態(tài)環(huán)境的經濟外部性使市場無法有效配置生態(tài)資源，也使生態(tài)資源的效益分配存在不公正。那么要矯正生態(tài)環(huán)境效益受損者、生態(tài)服務提供者和生態(tài)環(huán)境效益受益者的“效益不等式”，就需要政府作為補償主體來承擔補償責任了。

1.2 市場生態(tài)補償

生態(tài)壞境本身就具有“內部補償”的特性，這種“內部補償”有很強的市場化特征。比如說森林所有者從森林中獲得食物、木材等，并將這些產品用來換取實際的經濟利益。那么能否將其他的生態(tài)服務和生態(tài)損耗像售賣森林產品一樣通過市場的方式來實現(xiàn)補益呢？基于這種可能，一部分學者即市場環(huán)境主義者開始著手探索基于市場的生態(tài)補償模式。他們認為生態(tài)環(huán)境資源配置的市場失靈主要是因為涉及生態(tài)效益的市場本身不完善。所以，他們提倡通過為可交易的生態(tài)服務創(chuàng)造有效市場來解決問題。于是科斯型生態(tài)補償開始盛行。科斯模式為生態(tài)補償提供了以市場信號糾正生態(tài)環(huán)境外部性的方案——通過初始產權配置，基于市場或準市場競爭性議價的政策選擇實現(xiàn)環(huán)境外部性的社會最優(yōu)水平[5]。科斯模式認為生態(tài)補償市場化最重要的一點就是要實現(xiàn)生態(tài)效益的交易，生態(tài)服務的受益者或者生態(tài)環(huán)境的污染者應該要可以像購買普通產品一樣直接與環(huán)境利益服務者、所有者以及環(huán)境利益受損者通過買賣市場換取生態(tài)效益與服務，比如購買排污權、碳排放權，等等。

1.3 社會生態(tài)補償

隨著生態(tài)系統(tǒng)服務價值和環(huán)境正義理論的興起，越來越多的人認識到保護生態(tài)環(huán)境的重要性。“生態(tài)系統(tǒng)具有服務人類的價值，對人類具有很重要的服務價值”[6]。環(huán)境正義論指出：“生態(tài)產品為他人提供了生態(tài)環(huán)境服務，生態(tài)環(huán)境滿足了他人的環(huán)境權利，他人理應為這種環(huán)境受益支付費用、承擔義務。”[7]在這些理論的引導下，越來越多的人愿意為生態(tài)環(huán)境保護、治理和可持續(xù)發(fā)展做出經濟上或其他方面的退讓與補償。也就是說，社會具有補償生態(tài)的條件與能力。而且它是一種非強制性的、基于人類共同可持續(xù)發(fā)展的意識形態(tài)引導而產生的補償模式。社會生態(tài)補償?shù)闹黧w是各類社會團體（例如塞拉俱樂部、綠色和平組織等）、志愿組織、基金會和單主體的人，社會生態(tài)補償主張讓社會對生態(tài)主體，生態(tài)生產經營者、服務者和受損者進行回報，主要的補償來源是社會組織或者社會人士的社會捐贈，生態(tài)產權所有者的產權退讓或者是生態(tài)服務的志愿活動。在一個社會功能發(fā)達的國家，生態(tài)產品經濟回報獲取自社會補償會占據(jù)比較重要的分量，能起到政府和市場不可替代的作用。

基于以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，不管是政府、市場還是社會，都具有進行生態(tài)補償?shù)牧x務和基礎，他們不僅相對獨立地參與生態(tài)補償活動，而且也能相互作用、相互影響，共同參與生態(tài)補償活動。而生態(tài)補償體系建構的目的在于獲得最優(yōu)的生態(tài)補償效益。而在不同的情況下，為實現(xiàn)“最優(yōu)補償”可能就需要選擇“單獨”或者“共同”等不同的補償模式。但在長期的生產實踐中，發(fā)現(xiàn)單一主體的生態(tài)補償模式很難達到生態(tài)補償?shù)钠谕尚А２还苁钦⑹袌鲞€是社會，在進行生態(tài)補償時都不可避免面對與自身特質難以調和的補償矛盾。根據(jù)帕森斯的AGIL分析框架，知道行動系統(tǒng)必須滿足4個最基本的功能要求：適應、達鵠、整合、維模。任何一個行動系統(tǒng)，都由承擔著4種功能的結構組成[8]。毫無疑問生態(tài)補償作為一個社會行動系統(tǒng)也符合AGIL功能分析。一個合理高效的生態(tài)補償系統(tǒng)要完整地承擔適應、達鵠、整合、維模4種功能，但無論是政府、市場還是社會都無法獨自承擔這4種功能，因為生態(tài)補償系統(tǒng)是一個高度復雜且高度分化的系統(tǒng)，如果讓單一的主體承擔多種系統(tǒng)功能，勢必導致系統(tǒng)崩潰或者功能難以有效實現(xiàn)。所以就必須考慮讓不同的結構去承擔不同的功能，也就是將生態(tài)補償系統(tǒng)分為3個子系統(tǒng)，即政府生態(tài)補償、社會生態(tài)補償和市場生態(tài)補償，其中政府生態(tài)補償系統(tǒng)履行的是整合和達鵠功能，它主要是向其他兩個系統(tǒng)輸出權利，以此指導、規(guī)劃和保證生態(tài)補償體制體系的運行和行動的執(zhí)行；市場生態(tài)補償系統(tǒng)履行的是適應功能，它主要是向其他兩個系統(tǒng)輸出補償所需的資本及其他物質財富；社會生態(tài)補償系統(tǒng)履行的是維模功能，它主要輸出的是生態(tài)補償?shù)膬r值觀、補償效益的要求和需求等。只有政府、市場、社會3個子系統(tǒng)共同實現(xiàn)4個功能模塊，才能保證生態(tài)補償系統(tǒng)的穩(wěn)定與高效[9]。功能模塊圖見圖1。

圖1 生態(tài)補償功能模塊圖

另外，在具體操作層面，生態(tài)效益的經濟核算、生態(tài)補償與機會成本的滿足程度估計、生態(tài)服務的具體評價、生態(tài)補償效果的界定等，這些問題都涉及到多個主體的參與，單一主體也無法解決目前生態(tài)補償領域的全部困境。

為了生態(tài)補償系統(tǒng)功能的更好實現(xiàn)，也為了調和補償理論與具體操作的脫節(jié)，生態(tài)補償體系必須進行政府、市場和社會的三維建構。

2 政府、市場、社會生態(tài)補償?shù)谋容^分析

要破解生態(tài)補償領域的迷局，就必須按照十九大思想指導建立市場化、多元化的補償機制，也就是構建三維生態(tài)補償體系。要使這3種補償模式在同一個系統(tǒng)中相互監(jiān)督而不沖突、相互補充而不重疊、相互促進而不消耗，就需要厘清政府、市場、社會這三者在生態(tài)補償活動中的基本運行情況。

2.1 生態(tài)補償對象分析

生態(tài)補償最基本的問題就是要厘清“補什么”的問題。在長期理論與實踐的探索中發(fā)現(xiàn)，不管是政府、市場還是社會，三者補償?shù)膶ο蠖际巧鷳B(tài)產品生產與保護者的直接投入和喪失的機會成本、生態(tài)產品破壞后的恢復成本、生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務價值[10]。這三者所需的具體補償事項見表1。

表1 生態(tài)補償對象的具體補償事項

2.2 生態(tài)補償方式及特征分析

政府生態(tài)補償模式、市場生態(tài)補償模式以及社會生態(tài)補償模式的補償方式、特征不盡相同，也有各自的局限性。

2.2.1 政府生態(tài)補償模式

政府生態(tài)補償主要是以政府為支付者購買生態(tài)服務或者修復受損生態(tài)，財政轉移支付、政策補償?shù)葹槠渲饕难a償方式。政府生態(tài)補償最顯著的特征就是間接性。政府主要通過行政手段對補償活動下達指令，其作為生態(tài)受益者與生態(tài)服務提供者之間的“中間人”控制整個補償活動的進行，生態(tài)受益者不能直接與生態(tài)服務提供者進行對接，相應的利益相關者也不能或者不能完全參與到補償過程中來。政府生態(tài)補償在生態(tài)受益者不確定或者補償責任不明確的生態(tài)領域能發(fā)揮很好的效果，但因為其補償?shù)拈g接性也會導致補償資金來源單一、生態(tài)價值界定標準缺乏科學性等問題[11]。

2.2.2 市場生態(tài)補償模式

市場補償主要是通過生態(tài)服務交易市場來進行的，主要的方式有產權交易市場、生態(tài)標記等，市場生態(tài)補償是生態(tài)受益者對生態(tài)服務提供者的直接補償，二者能以市場為平臺進行平等自愿的溝通交易，相關利益主體直接參與到補償全過程。但當前許多生態(tài)系統(tǒng)提供的服務沒有市場，生態(tài)價值也無法通過市場來鑒定，而是需要政府與社會以其他間接的手段（如影子價格、機會成本等等）來計算所需補償，這也是市場生態(tài)補償難以發(fā)揮作用的方面。

2.2.3 社會生態(tài)補償模式

社會生態(tài)補償目前在國內外的實踐均不多見，主要是因為在傳統(tǒng)的生態(tài)補償活動中對“個人”的參與是“隱性排斥”的。但實際上保護生態(tài)環(huán)境、實施生態(tài)補償最重要的目的就是人類的生存和發(fā)展，所以每一個地球公民都具備生態(tài)補償?shù)闹饔^能動性，這種能動性一旦被挖掘就能激發(fā)巨大的社會潛力。現(xiàn)有的社會生態(tài)補償形式主要是來自社會組織和個人的資金捐贈，生態(tài)產權的無償讓渡、生態(tài)志愿服務活動等。因為目前社會生態(tài)補償尚未形成體系，所以其補償?shù)男问健⒁?guī)則均帶有不確定性，補償效率偏低。

政府、市場和社會主要的生態(tài)補償方式及特征對比見表2。

表2 政府、市場和社會主要的生態(tài)補償方式及特征對比

2.3 補償成本分析

一個科學高效的生態(tài)補償體系應該要使生態(tài)補償?shù)男б孀畲蠡ㄉ鐣偢＠畲蠡还苁钦⑹袌鲞€是社會，生態(tài)補償?shù)慕灰壮杀径际怯绊懫溲a償效率的重要因素。眾所周知，生態(tài)環(huán)境的消費是以總體形勢進行的，那些保護和維持生態(tài)系統(tǒng)的個人或者群體在其中作出的貢獻難以度量[11]，每個人應該向生態(tài)環(huán)境支付的“補償金額”也難以計算。這就導致某些生態(tài)受益者出于“搭便車”心態(tài)否認自己享受了生態(tài)服務的事實，生態(tài)破壞者不愿承擔生態(tài)修復的責任，生態(tài)產品與服務提供者獲得補償?shù)慕痤~與方式均難以界定。那么要解決這些問題——明確誰該得到補償、誰來支付、支付多少、補償標準如何，就必然會產生一定的補償成本。舉個例子來說明：假設某省有一片雨林，具有清新空氣、防風固沙、保護物種多樣性等多種生態(tài)價值，出于這些生態(tài)價值的重要性，該省居民不能隨意砍伐破壞雨林，這就導致該省耕地面積少、GDP較低、居民生活水平不高、整體貧困。現(xiàn)在要對這些居民進行補償，那么計算雨林產生的生態(tài)價值，組織當?shù)鼐用衽c受益人群進行補償談判，收繳及發(fā)放補償款，等等，這一系列活動所產生的成本就是這片雨林的生態(tài)補償成本。

而根據(jù)經濟學觀點，任何交易的成本來源都集中在有限理性、投機主義、資產專用性、不確定性與復雜性、少數(shù)交易、信息不對稱、氣氛7個方面，生態(tài)補償也是一種經濟交易，所以也能對其進行具體的成本來源分析，政府、市場和社會在生態(tài)補償活動中產生的成本比對見表3。

表3 政府、市場和社會生態(tài)補償成本對比

綜上可見，政府、市場、社會三者的補償目標是一致的，但因為政府、市場和社會的具體區(qū)別，所以三者補償方式的選擇并不完全一致，這也導致政府、市場、社會進行的生態(tài)補償活動呈現(xiàn)出不一樣的特征。不難發(fā)現(xiàn)，雖然它們選擇的補償方式不盡相同，但這些補償方式可互為借鑒，不同補償方式所呈現(xiàn)出來的特征也具有一定的互補性。例如市場的直接交易彌補了政府間接交易所帶來的困境，社會補償?shù)淖栽感詼p輕了政府行政命令的強制色彩，等等。同時，政府、市場和社會三者的成本結構也具有一定的多樣化和互補性。建構三者協(xié)同作為的“三維”生態(tài)補償體系提供了降低和管理生態(tài)補償成本的可能性。

3 生態(tài)補償體系的“三維”建構

在生態(tài)補償領域政府失靈、市場失靈、社會失靈是三類并存的問題，這也決定了“三維”生態(tài)補償機制體系的可行性，“三維”生態(tài)補償體系使政府手段、市場手段和社會手段可以相互依賴、多向調節(jié)、協(xié)同作為以維持生態(tài)環(huán)境與經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。所以，當前生態(tài)補償領域必須基于政府、市場、社會3個維度開展。要建構一個包含領導機制系、動力機制、協(xié)調機制、評估與反饋機制和保障機制五位一體的“三維”生態(tài)補償體系。

圖2 “三維”生態(tài)補償體系圖

3.1 領導機制

“三維”生態(tài)補償體系的領導機制主要是指在充分認識生態(tài)補償重要性的前提下，有關生態(tài)補償體系的整體決策與責任落實方面的機構設置及其相互協(xié)調運作的機制。范圍廣闊、層次復雜的生態(tài)補償工作必須要有一個強有力的領導核心。根據(jù)現(xiàn)實國情、世情，這個領導核心只能也必須是在各級黨委指導下的各級政府。政府部門必須設立專門的組織機構，制定出生態(tài)補償事業(yè)的相關目標，明確工作思路，規(guī)劃生態(tài)補償領域的整體發(fā)展，提供生態(tài)補償領域所需要的各種公共產品，承擔起生態(tài)補償事業(yè)領導者、規(guī)劃者和政策制定者的責任。政府必須改變自身在生態(tài)補償領域全面的控制、命令的做法，要卸除直接進行環(huán)境治理等各項繁重的任務，專注于全局性的指導、規(guī)劃、監(jiān)督和生態(tài)補償公共產品的提供。政府的重點工作是通過領導生態(tài)補償事業(yè)發(fā)展把“權利”輸入社會和市場兩個維度，使市場和社會擁有生態(tài)補償?shù)暮戏ê侠淼匚弧?/p>

3.2 動力機制

動力機制是“三維”生態(tài)補償體系進行自我調節(jié)、自我完善、自我發(fā)展的內在關系和運行狀態(tài)，生態(tài)補償動力機制最主要的功能就是通過建立生態(tài)交易市場，激發(fā)生態(tài)補償體系的內生活力和生態(tài)價值增值指向，并將其轉換為實現(xiàn)生態(tài)補償目標的推動力。從一定意義上講，凡能推動生態(tài)補償持續(xù)進行并不斷向前發(fā)展的因素皆為動力機制的組成因素。政府天然的公正性和社會對人類永續(xù)發(fā)展的追求都是驅動生態(tài)補償活動進行并發(fā)展的重要動力。同時，市場的資本追求導致市場會自動發(fā)揮配置資源的決定性作用，激發(fā)生態(tài)補償體系的內部活動，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)男首顑?yōu)化。

3.3 協(xié)調機制

一個完善的體系內部各個要素、各個環(huán)節(jié)必定要相互協(xié)調、相互配合。在“三維”生態(tài)體系的構建中，市場擔當起了主要的協(xié)調角色，因為在生態(tài)受益者對生態(tài)服務提供者進行補償?shù)倪^程中市場能作為兩者主要的直接溝通平臺，這種特性使市場能夠第一時間察覺在生態(tài)補償活動中各要素、各環(huán)節(jié)是否能夠正常運行發(fā)展。同時，市場對資本的追逐使得市場具有非常好的敏銳性，一旦生態(tài)補償活動銜接出錯，市場能調動現(xiàn)有資源進行最及時的補救，從而促使生態(tài)補償體系內的關鍵要素依據(jù)生態(tài)補償總體目標進行有效整合，建立發(fā)揮生態(tài)補償最大效力的運行機制。

3.4 評價與反饋機制

“三維”生態(tài)補償體系的評價與反饋機制主要由社會來擔當?shù)模鐣袷巧鷳B(tài)環(huán)境的直接使用者，出于對自身生存與可持續(xù)發(fā)展的需要，社會公眾天然具有對生態(tài)環(huán)境需求評估和生態(tài)補償?shù)脑u價與反饋權利。社會公眾能根據(jù)生態(tài)補償?shù)哪繕艘螅鞔_生態(tài)補償?shù)木唧w工作標準，并對照這種標準，對生態(tài)補償體系開展情況、取得效果進行相應的監(jiān)督、評價與反饋。通過對生態(tài)補償活動的評估，可以使“三維”生態(tài)補償體系及時掌握生態(tài)補償?shù)膶嶋H效果和存在問題，通過評價信息的反饋，改進和完善“三維”生態(tài)補償體系有關具體補償活動的宏觀決策和具體運行，進一步優(yōu)化生態(tài)補償體系的導向、協(xié)調、保障等功能，更好提高生態(tài)補償水平和發(fā)揮生態(tài)補償效果。

3.5 保障機制

要確保“三維”生態(tài)補償機制的正常運轉，必須為生態(tài)補償體統(tǒng)提供必要的組織、人員、制度、物質和精神等方面的條件。要確保這一保障機制的穩(wěn)固性，政府、社會、市場必須共同參與保障機制的構建，從而保證生態(tài)補償體系的資金、人員與意識形態(tài)等方面的完備。也就是說要在政府、市場、社會3個維度不斷提供和完善生態(tài)補償已有因素的水平，使之形成一種有機融合良性運轉的狀態(tài)。

通過對“三維”生態(tài)補償體系領導機制、動力機制、協(xié)調機制、評估與反饋機制和保障機制的五位一體的部署，建構了一個相對科學完善且高效的生態(tài)補償體系。這一體系直接連接生態(tài)受益者和生態(tài)服務提供者，并梳理出生態(tài)補償?shù)亩嗑S混合供給狀態(tài)，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境多種性質、多方資金、多元主體、多重方式的“混合”補償，使政府、市場、社會3個維度的力量既各司其職，又相互補充，其中政府向其他兩個系統(tǒng)輸出補償權利，以此指導、規(guī)劃和保證生態(tài)補償體制機制的運行、行動的執(zhí)行；市場向其他兩個系統(tǒng)輸出補償所需的資本及其他物質財富，以此激發(fā)生態(tài)補償?shù)幕盍Γ簧鐣敵龅纳鷳B(tài)補償?shù)膬r值觀、補償效益的要求和需求，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督、評價與反饋。政府、市場、社會3個維度力量共同推動生態(tài)補償?shù)暮侠砘M程。