秸稈飼料化利用的政策工具分析

石燕捷

（中原工學院 法學院，河南鄭州 450007）

在應對秸稈飼料化處理問題的初期，相關政策目標和政策工具都是單一的，即制定一系列“秸稈禁燒”的管制政策，并通過“壓力型”行政動員機制實施自上而下的嚴防死守、嚴管重罰。然而以“堵”為主的管制政策并沒有從根本上解決秸稈隨意焚燒的問題，反而使政府管理和農戶行為均處于兩難境地，甚至陷于“越禁越燒”的困境（賈秀飛和葉鴻蔚，2016；馬濤，2012；張會恒，2012）。事實上，秸稈焚燒產生的不僅是環境污染和公共安全問題，更是一個巨大的資源浪費，應從構建生態農業、清潔能源和資源循環利用的高度重新審視和尋找秸稈的合理出路；秸稈隨意焚燒并不能只通過嚴格限制農民行為得到解決，其背后隱藏著復雜的社會經濟原因，秸稈飼料化處理問題涉及到農戶個體利益和基層社會力量參與等社會治理問題。也就是說，秸稈飼料化處理的公共政策目標和政策工具不應該是單一的，而是應該突破單一的強制型政策工具，靈活組合和運用自愿型和混合型政策工具在內的不同政策工具，激勵多種利益相關者（包括市場主體、社會主體和政府主體）積極參與秸稈飼料化利用的政策行動，充分發揮多元主體的角色和多種治理機制的效能，使我國秸稈飼料化利用達到良性循環的局面。

1 理論分析框架

本文使用的基本理論工具是豪利特和米什拉的政策工具“三分法”理論以及薩拉蒙所提出的政策工具與政策主體之間動態關系的論述。

自愿型政策工具是指通過市場、家庭、社區和志愿組織等主體的自我管理、自我服務等方法和渠道來回應社會問題和社會需求的機制，彌補市場失靈和政府失靈，有效解決社區公共事務。市場和家庭相對于政府的強制政策和公共服務而言具有補充性和自愿性，志愿組織等可以為解決某類社會問題進一步整合社會資源，是參與社會綜合治理的重要社會主體，其特點是能盡快了解社區問題和需求，進而靈活快速地對需求進行有針對性的回應，減輕公共財政負擔。但實際由于不成熟的市場環境和社會環境，自愿型政策工具常常需與其他政策工具（例如補貼、稅收等激勵政策手段）相結合。

豪利特和米什拉所指的混合型工具包括政府通過信息、勸誡、補貼、稅收等手段引導市場主體的行為，從而間接介入某一經濟社會領域。常見到的信息勸誡有向社會公眾披露信息、進行輿論倡導和宣傳等表現形式。補貼是指由政府或由政府指導的機構給個人、公司以及社會團體等的財政轉移形式，其目的是讓被資助者采取政府希望發生的行為（趙德余，2011）。

當代各國政府在解決本國社會問題時，常常在特定的政治社會制度框架下，圍繞政策目標靈活地對不同政策工具進行選擇和組合運用。薩拉蒙揭示出政策工具與政策過程中政策主體的動態關系，即政策工具決定哪些社會群體將有機會參與政策的執行過程，而這些社會群體的利益訴求、運作程序等狀況也會反過來影響特定政策工具發揮的作用。

2 秸稈飼料化利用政策的相關主體分析

在單一禁燒政策下，農戶與政府相關部門的關系是管制與被管制的關系，政府與農戶的角色是單一的。而在“以用促禁”秸稈飼料化利用政策目標下，各利益相關者的角色發生了相應的轉變。

2.1 市場主體 農戶和企業作為秸稈資源的售出方和需求方，其市場參與程度對秸稈生產資料市場的正常運轉至關重要。但從秸稈飼料化處理的相關研究得知，當前將秸稈資源從田間輸送到車間的“最后一公里”流通出現障礙，主要表現在秸稈收集和輸送過程的成本過高，大部分農戶對比自身投資和收益后選擇焚燒秸稈（韓宏華和陸建飛，2009）。從國際經驗看，農作物秸稈飼料化利用需要有一個機械化收集、儲存和運輸系統作為前提，而我國目前秸稈收集工作主要還是依靠人力，加之秸稈資源的生產季節性強，生產區域分散，體積大、密度小，在缺乏先進秸稈收集配套設備的情況下，秸稈收集、打捆、運輸和儲存等過程工作繁重、耗時長、成本-收益率低，難以吸引和激勵農戶個體和企業從事該項工作，造成秸稈收儲市場缺乏（周應恒等，2016）。秸稈的“收、儲、運”問題直接影響秸稈飼料化利用企業對原材料的需求，許多企業由于原料收集成本高而面臨停產和開工不足狀況，這成為限制秸稈利用規模化和產業化發展的主要瓶頸。總之，當前秸稈飼料化利用市場主體的參與能力還有待進一步深化，秸稈飼料化利用市場不夠成熟，必定影響自愿型政策工具發揮其效能。

2.2 政府主體 政府既是秸稈飼料化利用政策工具的選擇者和使用者，也是政策行動的主要責任者和居主導地位的行動主體。當前，政府在秸稈飼料化處理中的主導角色主要體現在：第一，“堵”，制定和實施嚴格的禁燒政策，承擔管制責任；第二，“疏”，采用激勵手段，使市場主體積極參與秸稈飼料化利用活動中，推動秸稈飼料化利用市場發育。雖然秸稈飼料化利用是我國的一項新興產業，需要政府通過稅收、補貼等財政激勵政策對市場主體進行推動和全面支持。但當前我國與秸稈飼料化利用相關的政策手段遠未完善。主要表現在：第一，資金支持和投資補貼力度不足。雖然國家及各省市先后制定了多項秸稈禁燒辦法和秸稈飼料化利用的扶持補貼政策，但地方各級政府的支持力度不足，政策重點不明確，激勵機制也不完善。第二，新技術研發和推廣的財政支持薄弱。當前政府對秸稈飼料化利用技術的研發和設備投入等激勵政策只集中在秸稈機械還田等最基礎的利用層面，而能打通飼料化利用的集約新技術及其推廣還缺乏基本的財政支持。

2.3 社會主體 絕大多數農村地區都沒有專業的社會中介組織對秸稈飼料化利用進行技術指導和監督，也沒有專門進行互助合作的秸稈收儲社會服務組織整合社區內外的資源。作為最重要的基層組織——村民委員會，其功能更多體現在執行地方政府的各項行政指令，如在秸稈處理事務上，村委會實際上演變成為執行禁燒政策的末端行政機構，是禁燒管制主體，農民是“被管理”的客體。這種對立的局面不利于發掘和利用基層智慧處理社區公共事務。總之，農村社區缺乏有效參與秸稈飼料化利用行動的社會組織，也就難以在市場和政府“失靈”時對社會資源進行有效利用和整合，提供社會服務，這也在一定程度上制約了自愿型政策工具的有效性。

3 秸稈飼料化處理政策工具運用現狀分析

3.1 自愿型政策工具的運用 自愿型政策工具效能得以發揮的基礎是農戶和企業作為市場主體能主動、充分參與秸稈生產資料市場的交換，滿足各自需求，最終實現秸稈的飼料化利用。依靠自愿、自發的市場機制為秸稈飼料化利用帶來活力，但依然存在前文提到的局限和弱點，即秸稈飼料化利用技術層次和產業化水平難以獲得根本性的提升，以及秸稈收儲成本過高、農戶交易意愿偏低等問題，也就是說市場主體的參與在深度和廣度上明顯不足，限制了自愿型政策工具發揮效能。針對這種情況，政府可通過發展秸稈利用產業化和綠色農業產業體系的建設來提高市場對秸稈的吸納能力。此外，政府鼓勵本地資本和吸引外來資本興建秸稈飼料化利用企業，政府力推的秸稈飼料化利用的市場化項目在很大程度上培育和擴大了秸稈原材料需求市場，激發了農民和企業參與秸稈再利用行動。

3.2 強制型政策工具的運用

3.2.1 全面禁止露天焚燒農作物秸稈 政府要嚴格執行秸稈禁燒管制，任何單位和個人不得露天焚燒農作物秸稈。凡違反有關規定焚燒秸稈的，依法對焚燒責任人處以罰款，對焚燒秸稈造成大氣污染、火災事故，導致公私財產重大損失或人身傷亡等嚴重后果的，由司法機關依法追究有關責任人的責任。

3.2.2 成立公共企業，直接介入秸稈收儲運服務針對秸稈收儲運這一瓶頸問題，可由各鎮政府牽頭投資興辦秸稈收儲服務中心。這些服務中心為村民免費提供秸稈收、放、存等服務，聯系收購企業，銷售秸稈的錢再返還各村和農民。這樣就為銷售方和需求方同時提供必要的中介服務，保證市場行為得以持續存在。與管制手段相比，公共企業的強制性較低，其功能主要是執行政府公共服務職能，在私人企業不愿介入的領域滿足居民需求；同時公共企業具有企業組織的效率優勢，能進行市場銷售，獲得收益，進而保證企業持續運作。

3.3 混合型政策工具的運用

3.3.1 利用信息、勸誡手段影響農民態度和行為政府可通過廣播、電視、會議、墻字、標語等形式普及秸稈的利用價值和方法，這些信息及勸誡手段旨在使農戶從思想上接納秸稈的資源定位，由內打破陳舊觀念和行為，推動農民主觀上傾向于積極配合傳統農業生產方式向循環經濟轉變的政策行動，以便為農民積極參與秸稈回收利用市場奠定良好的開端。

3.3.2 利用補貼手段激勵秸稈再利用行為 政府可制定實施秸稈飼料化利用補助政策，激勵農戶和企業參與秸稈飼料化利用市場。如對于一類重點區域的秸稈，政策補償標準為30元/667m2，并對完成利用任務的鎮、園區另按2元/667m2的標準獎勵工作經費。此外，還對秸稈收儲企業實施多項補貼。如對年收儲量在1500 t以上的企業，

政府將給予適當補貼；對符合要求的秸稈臨時集中堆放點按每處3000元給予獎補。對于新建的秸稈飼料化利用企業實施設備購置補貼、交通運輸成本補貼、貸款優先等扶持政策。但由于對政策目標中“疏”的定位和理解偏低，激勵手段大多是針對農戶和小企業，對于提高秸稈資源化利用產業化水平的激勵力度遠遠不足；同時沒有針對鼓勵市場主體的技術創新行為采用相應的政策措施，這必然掣肘秸稈飼料化利用產業化的發展。

3.3.3 培育社會組織，促進基層民眾參與秸稈收儲行動 針對當地農村居民集體解題意識和能力不強、缺乏基層農業自助和互助組織這一現狀，政府可實施“把合作社建在基層支部里”的理念，決定由基層黨支部的黨員領辦基層農業合作社，再由這些合作社發揮其自我管理、自我服務的功能，帶動農民參與秸稈處理等社區公共事務。這些建立在黨支部里的專業合作社雖然不是村民自發成立的社會組織，但在現實中啟發了村民的自我組織意識，并且發揮了基層農會組織互助、自助、解決社區公共事務的功能。

4 秸稈飼料化處理政策工具運用的啟示

4.1 發揮自愿型政策工具的主導作用，綜合運用多種不同政策工具 因為不同政策工具對利益相關者的行為及其參與社會治理程度的影響是不同的，當政策目標從單一“禁燒”到“疏禁結合”，政府的治理理念和政策工具選擇不應再局限于傳統的管制—被管制手段，而是應該轉變為由自愿型政策工具發揮主導性作用，多種政策工具并用的治理格局。這就需要政府尤其是基層政府提高靈活選擇和綜合運用政策工具的能力，創新社會治理機制、構建多元利益相關者參與的治理局面。只有充分發揮不同政策工具的優勢，通過“系統治理”和“綜合施策”推進秸稈飼料化利用工作，探索農戶通過秸稈飼料化利用增加家庭收入的方法，激勵秸稈飼料化利用企業提升產業化水平，才能從根本上杜絕秸稈隨意焚燒和丟棄，促進秸稈資源的循環利用。

4.2 注重各政策工具之間的相互支持和相互影響 雖然每一種政策工具有其特定的功能和作用機制，但每一種政策工具的有效性有賴于另一種或其他多種政策工具的有效性以及不同政策工具之間的相互滲透和相互依賴（唐賢興，2009）。政策工具既可以相互成就和放大彼此的效能，同時也存在相互抵消和縮小彼此效能的可能性。因此，政府主體在秸稈飼料化利用市場不夠成熟、社會力量相對弱小的情境中，應運用恰當的強制型和混合型政策工具對自愿型政策工具加以支持，對市場主體進行激勵、引導，提升市場主體深度參與市場的能力，同時培育和壯大社會主體，最終促進形成多主體合作的治理局面。

4.3 重視和發揮混合型政策工具對政策主體進行能力建設的功能 一般認為，信息披露和勸誡等混合型政策工具由于不需要采取強制措施，在公共政策行動中僅起到緩沖作用，屬于較為消極的治理方式（趙德余，2011）。但從構建和完善社會治理結構的角度看，本案例中的宣傳、技術培訓等信息勸誡手段起到積極作用。這些手段的確不會像補貼等方法有直接的激勵效果，然而不能忽視的是，它們可以改變政策行動者特別是農戶在秸稈飼料化利用上的無力感，起到為農民增能的效果，為他們提供文化技術的支持，提升自身對秸稈資源循環利用的主動意識和對利用渠道的掌控感，進而才有可能根據特定政策工具的治理機制，積極參與市場活動，發揮其應有的角色和功能。

4.4 政府主體需要主動進行制度創新 只有主動進行制度創新，大力推進鄉村社會組織建設才能使政策工具真正發揮相互支持、相互成就的效果。多主體的合作治理并不是自我運行的，而是面臨著組織和管理的巨大挑戰（陳振明和和經緯，2006）。Lester．Salamon（2002）指出，不同政策工具的有效運行要求不同的管理任務，進而需要不同的管理知識和技術。政府組織、政黨組織、市場組織和發起于民間的志愿組織在組織目標、功能、架構以及管理運行上存在顯著不同。當前，我國缺乏秸稈飼料化利用的中介服務機構，其自我管理和參與政策活動的能力還十分落后，在很大程度上限制了自愿型政策工具發揮效能，不利于秸稈產業化體系的完善。政府可參考黨的十八大“構建培育新型農業經營主體”的頂層設計思想，考慮到一些落后農村地區合作社和基層黨組織凝聚力不強而提出的制度創新實踐，這樣做可以充分發揮基層黨組織優勢、挖掘集體資源，將政府和政黨組織的管理資源引向農村合作組織，通過黨群共建提升農村專業合作社的治理能力。實踐證明，政府主體可以通過制度創新突破三大政策工具“各司其職”的界限，最終提升秸稈飼料化處理政策的整體效能。

5 結語

秸稈飼料化利用工作的意義不僅在于其是發展我國生態經濟的一部分，同時也是關系到農村社區重建、鄉村振興的重要課題。秸稈處理問題的最終解決要通過秸稈市場的規模化發展和秸稈產業化體系的形成。這就需要政府關注各政策工具之間的相互支持和影響以及政策工具與政策主體之間的動態關系，發揮不同政策工具的功能，培育、壯大市場主體和社會主體，促成多元主體共同參與秸稈飼料化利用的社會治理結構，使自愿型秸稈處理政策工具真正發揮主導作用，提升我國秸稈飼料化利用的產業化水平。