關(guān)于進(jìn)一步向社會(huì)資本放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)策研究

趙立華

摘要：隨著人口老齡化的加劇，老年人口增多，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的需求在增長(zhǎng)，單一模式無(wú)法滿足養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的需求，國(guó)家高度重視向社會(huì)資本放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，采取了相應(yīng)的政策，但是還是需要進(jìn)一步向社會(huì)資本放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，本文針對(duì)這樣的形勢(shì)，分析問(wèn)題，并提出了對(duì)策。

Abstract： With the aggravation of population aging， the increase of the elderly population， the demand for the elderly service market is increasing， and the single model cannot meet the demand for the elderly service market. The state attaches great importance to opening up the old-age service market to social capital and has adopted corresponding policies. However， we still need to further open up the old-age service market to social capital. This article analyzes the problems and proposes countermeasures against this situation.

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本;養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè);對(duì)策

Key words： social capital;old-age service industry;countermeasures

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.6;F719? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）36-0056-03

0? 引言

中國(guó)1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)，由于中國(guó)人口眾多，并且仍是發(fā)展中國(guó)家，盡管中國(guó)的老齡化程度還不算嚴(yán)重，但是老齡化的速度卻是全世界最快的。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口抽樣調(diào)查推算數(shù)據(jù)，2017年末人口數(shù)為139008萬(wàn)人，65歲及以上人口15831萬(wàn)人，老年撫養(yǎng)比15.9%。2018年年末人口數(shù)為139538萬(wàn)人，65歲及以上人口16658萬(wàn)人，老年撫養(yǎng)比16.8%，比2017年的數(shù)據(jù)有明顯增長(zhǎng)，老齡化問(wèn)題在加劇。

隨著老齡化的日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的完善發(fā)展已經(jīng)是大勢(shì)所趨，但是如何發(fā)展和完善養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)呢？需要各方面的支持和協(xié)作，政府自身的力量是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，這就需要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和各種資源來(lái)協(xié)同實(shí)現(xiàn)，來(lái)解決由于老齡化的加速帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，集中各種資源和力量，共同辦好養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，為老年人服務(wù)，解決家庭的后顧之憂，解決政府的社會(huì)問(wèn)題，更好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

1? 對(duì)社會(huì)資本放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的界定

本研究的社會(huì)資本，是指與國(guó)家政府相對(duì)應(yīng)的擁有一定資源的社會(huì)組織，關(guān)注的是政府和社會(huì)資本的合作。本文研究的“鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)一步參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)”，實(shí)際上也是政府和社會(huì)資本合作來(lái)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

2? 社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)狀

2.1 國(guó)家和地方政策支持政策

國(guó)家出臺(tái)了一系列支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)：

2016年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，基本準(zhǔn)則中提到，要放開(kāi)市場(chǎng)，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門(mén)檻，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，充分激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力。

地方政府的重視和相關(guān)法律法規(guī)等扶持政策也非常重要，地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的法律條文來(lái)支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。以津京翼養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)為例，2015-2018年出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)居家、服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)得到了發(fā)展。沈陽(yáng)市2018年7月出臺(tái)《沈陽(yáng)市人民政府辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》指出，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以外其他提供養(yǎng)老服務(wù)的主體，鼓勵(lì)其依法辦理法人登記并享受相關(guān)優(yōu)惠政策。

2.2 老年人口增長(zhǎng)引發(fā)多方面需求

家庭小型化少子化趨勢(shì)：2016年8月的《中國(guó)養(yǎng)老白皮書(shū)》顯示，我國(guó)2010年家庭平均人數(shù)為3.1人，2030年將縮小至2.6人。隨著老齡人口的增長(zhǎng)，家庭結(jié)構(gòu)變遷也給使老年服務(wù)需求增長(zhǎng)。

失能和超高齡老人比例高：2017年我國(guó)65歲及以上老年人口已超過(guò)1.58億，而失能失智老人約4500萬(wàn);預(yù)計(jì)到2050年，我國(guó)老齡人口將達(dá)4.8億，占到總?cè)丝诘?5%左右，80歲以上老人超過(guò)1億，失能老人增加到9750萬(wàn)，這給老年照料提出了更高要求。

這就為養(yǎng)老服務(wù)提出了多方面的挑戰(zhàn)。除了日常照料、生活?yuàn)蕵?lè)外，還需要考慮老年護(hù)理及醫(yī)療疾病預(yù)防治療。這些養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，單純依賴(lài)政府，加大了政府負(fù)擔(dān)，也不利于問(wèn)題解決，只有政府和社會(huì)資本合作，才能更好的完成。

2.3 現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供給

2018年中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量仍保持相對(duì)穩(wěn)定的增速，機(jī)構(gòu)數(shù)量保持在17萬(wàn)家左右。隨著養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的增加，每千名老人擁有的床位數(shù)整體上升，但增長(zhǎng)速度緩慢甚至逐漸下滑。盡管養(yǎng)老床位供應(yīng)情況得到一定程度改善，但是由于老年人口增長(zhǎng)快，需求多樣化，供給還是無(wú)法滿足需求，市場(chǎng)缺口大，不管是公辦還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，都存在著一床難求的現(xiàn)象。

隨著老年人口數(shù)量及規(guī)模的增長(zhǎng)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求將越來(lái)越大，養(yǎng)老供求矛盾將越來(lái)越突出，社會(huì)資本的作用也將越來(lái)越重要。政府需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的重視和不斷扶持社會(huì)力量積極廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。養(yǎng)老服務(wù)可分為三大類(lèi)，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。在這三種服務(wù)類(lèi)別中，都可以積極引進(jìn)社會(huì)資本參與合作，共同解決養(yǎng)老服務(wù)難題。

2.4 存在的問(wèn)題

2.4.1 政策缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

盡管中央和地方出臺(tái)了一系列養(yǎng)老服務(wù)支持政策，但是還是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，中央和地方的協(xié)同和配合還不夠完善。公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職責(zé)和定位還不清晰。對(duì)于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的程度范圍和規(guī)范，還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃和管理。

2.4.2 公私養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分工合作不明晰

公辦和民辦機(jī)構(gòu)的分工合作還不夠明晰，現(xiàn)階段，公辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)還存在一定程度的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前社會(huì)對(duì)養(yǎng)護(hù)型和護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)的需求較大，而提供這類(lèi)服務(wù)的成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，且需要一定的醫(yī)療資源，市場(chǎng)供給有很大缺口，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著力解決這方面問(wèn)題，做好示范。

無(wú)論是公立還是私營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在服務(wù)人群定位和水平標(biāo)準(zhǔn)上，都缺乏規(guī)劃和分工。

2.4.3 服務(wù)規(guī)范性問(wèn)題

近年來(lái)，民政部在放開(kāi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可、鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時(shí)，會(huì)同有關(guān)部委開(kāi)展提升養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。未來(lái)對(duì)于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)鼓勵(lì)的同時(shí)，還需要一定的規(guī)范和監(jiān)管措施。

3? 社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)策

3.1 規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)是把雙刃劍，用好了促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展，用不好會(huì)有一定的不利影響。因而，在進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的同時(shí)，要做好養(yǎng)老服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，在制度上做好規(guī)范制約，完善法規(guī)和政策措施，明確政府職責(zé)、社會(huì)力量參與的范圍模式、監(jiān)管措施、人才培養(yǎng)等。從國(guó)家與地方層面給予支持并細(xì)化政策，把原有的政策措施落實(shí)到位，并深化發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)

公立養(yǎng)老院，需要更好的體現(xiàn)示范效應(yīng)，體現(xiàn)社會(huì)公平，提供規(guī)范的服務(wù)。并對(duì)私立機(jī)構(gòu)不愿意參與的項(xiàng)目和照顧的群體進(jìn)行重點(diǎn)傾斜，體現(xiàn)社會(huì)公平。在其中，也可以引入社會(huì)資本參與勞務(wù)和服務(wù)。

私立養(yǎng)老院，在體現(xiàn)市場(chǎng)功能的同時(shí)，也要規(guī)范價(jià)格和收費(fèi)，完善服務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)，接受政府部門(mén)監(jiān)管。鼓勵(lì)社會(huì)資本更多的參與到私立養(yǎng)老院的建設(shè)中去。

也可以鼓勵(lì)公私合營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，政府給予規(guī)范指導(dǎo)。以公辦為中心，公私合營(yíng)為補(bǔ)充，更好的促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。

推動(dòng)社會(huì)資本參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。由于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)需求大，難度高，需要社會(huì)資本參與。政府需要從許可審批、政府補(bǔ)貼、金融支持、用地指標(biāo)等方面提供相應(yīng)的優(yōu)惠，加強(qiáng)相關(guān)職能部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)有效的政策措施，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的投資。

在社區(qū)和居家養(yǎng)老中，鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與。對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和生活?yuàn)蕵?lè)措施，引入相關(guān)的服務(wù)。

對(duì)于居家養(yǎng)老，一些上門(mén)的醫(yī)療護(hù)理及基礎(chǔ)服務(wù)，可以鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供，但一定要規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

鼓勵(lì)社會(huì)資本在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

可以細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和水平，對(duì)于不同水平的服務(wù)，引入社會(huì)資本參與，尤其對(duì)于高端服務(wù)，品質(zhì)服務(wù)，可以更多的體現(xiàn)市場(chǎng)功能，通過(guò)引入社會(huì)資本來(lái)細(xì)化服務(wù)。

3.3 具體實(shí)施

3.3.1 細(xì)化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)資本參與建設(shè)的贏利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有一定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于非盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)于不同家庭不同經(jīng)濟(jì)條件的老人給予一定的照顧，對(duì)于困難老人進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)助。

3.3.2 社工服務(wù)及醫(yī)療護(hù)理資源的協(xié)作

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中，需要一些社工服務(wù)。聘請(qǐng)社工服務(wù)可以一定程度減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的工作壓力。社工服務(wù)的工作者很多來(lái)源于一些民營(yíng)資本企業(yè)，也屬于一種社會(huì)資本參與進(jìn)入到養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)部的協(xié)作。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備類(lèi)資源，例如醫(yī)療資源、醫(yī)護(hù)資源等，可以適當(dāng)?shù)墓膭?lì)社會(huì)資本參與，既緩解政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，也可以鼓勵(lì)社會(huì)資本參與和發(fā)展。

3.3.3 鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作的多種模式發(fā)展

包括政府與私人部門(mén)協(xié)議、合作、特許經(jīng)營(yíng)等，鼓勵(lì)合作模式的創(chuàng)新，多方面發(fā)揮社會(huì)資本的功能。

3.4 政府的優(yōu)惠政策

對(duì)于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)，給予水電燃?xì)獾然菊邇?yōu)惠，不斷強(qiáng)化財(cái)政稅收補(bǔ)貼支持，不斷激發(fā)企業(yè)和社會(huì)公眾的公益慈善意識(shí)，積極提供各種資金來(lái)源等。重點(diǎn)解決資金和人力的難題。資金來(lái)源通過(guò)政府財(cái)政、企業(yè)的資助和個(gè)人的捐款等多渠道籌集。人力通過(guò)招募志愿者、與高校聯(lián)合培養(yǎng)，失業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)等方式解決。

3.5 建立完善的政策支持體系

完善社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的政策支持體系，為社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

①進(jìn)一步降低社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的準(zhǔn)入門(mén)檻。

要求過(guò)于嚴(yán)格，會(huì)限制社會(huì)資本參與的積極性和弱化參與能力，因而在可能的情況下，降低一些行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，讓社會(huì)資本積極參與進(jìn)來(lái)。

②強(qiáng)化社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策的執(zhí)行。

良好的制度和規(guī)范，還要有很好的執(zhí)行力。

③完善社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的行為監(jiān)管政策。

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系必須在政府的監(jiān)管下實(shí)行，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

④給予社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的利潤(rùn)空間。

讓他們?cè)诤侠矸秶鷥?nèi)，能夠有合理的收益。有更大的動(dòng)力積極參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展，鼓勵(lì)他們提供更好的養(yǎng)老服務(wù)。

多渠道拓展收入來(lái)源。原有的養(yǎng)老服務(wù)主要收入來(lái)源是床位費(fèi)及服務(wù)收費(fèi)，未來(lái)還可以拓展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)項(xiàng)目，建立養(yǎng)老加旅游，養(yǎng)老加醫(yī)療，養(yǎng)老加地產(chǎn)，養(yǎng)老加保險(xiǎn)等多種模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本在不同領(lǐng)域體現(xiàn)自身價(jià)值，獲得收入和利潤(rùn)。

⑤構(gòu)建社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的多元社會(huì)支持體系。

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)不能僅僅靠社會(huì)資本自身或者僅僅靠政府扶持，而是需要多種力量的協(xié)作，必須建立起政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭和公民共同參與的養(yǎng)老服務(wù)體系，形成多元合作的社會(huì)支持體系。

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