淺析PPP項目方案設計

賀嬡

摘要：近年來，PPP模式作為一種新穎模式的出現，為政府項目的進行解決了資金、管理以及合理運營等問題，獲得了眾多項目的支持。隨著城市規模和經濟的不斷發展，政府財政應用面不斷擴大，老舊的運營方式和政府投資方案已經不能滿足日益加重的社會要求。PPP模式的運用，在很大程度上解決了這些問題。同時在經濟下行，投資行業較冷的情況下，為社會資本的投入提供了巨大的空間。PPP模式是指公共部門和私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作伙伴關系。通過一份協議來正常的建立合作伙伴關系。

Abstract： In recent years， the emergence of the PPP mode as a novel mode has solved the problems of funding， management and reasonable operation for government projects， and has received support from many projects. With the continuous development of the city scale and economy， the application of government finances has continued to expand， and the old operating methods and government investment programs have been unable to meet the increasing social requirements. The application of the PPP mode has largely solved these problems. At the same time， with the economic downturn and the relatively cold investment industry， it has provided huge space for social capital investment. The PPP mode refers to a long-term partnership established between the public and private sectors to provide public services. A partnership is normally established through an agreement.

關鍵詞：項目利益相關方;監管結構;風險分擔

Key words： project stakeholders;regulatory structure;risk sharing

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）36-0077-03

0? 引言

隨著近年來市場化的不斷推進，在公共設施的投資進程中，不斷有新的社會資本投入進來。在提高項目運營效率的同時也為政府財政投入減少了一部分壓力。在國外一些發達的西方國家，已經建立了十分成熟的PPP模式運營制度和體系。由于PPP模式的運行讓各國認識到其對公共服務的發展起著十分重要的作用，同時也對基礎設施的建設起著積極的推動作用。許多國家已經成立了專門的相關機構進行管理，同時一些專業化的咨詢機構的出現也對該模式的發展起著積極的推廣作用，且合作形式更廣泛并且靈活，包括特許經營、合資企業、外包、MBO、管理者進行承包和收購并對合同進行管理、國有企業資本轉讓或對用于私人部門正在進行的項目政府給予一定的補貼，私營部門選擇的模式不同承擔風險的比例也隨著變更。國外社會資本不斷的參與到基礎設施的建設投資中來，在減輕政府資金壓力的同時，提高了公共服務的投入效率，在各方面作出了重要貢獻。本文研究的主要內容是對PPP模式進行分析，項目PPP方案設計、項目風險及其分擔等方面進行論述。根據項目內容和協議約定公私雙方利用各自的項目優勢，為公共服務項目提供服務，在項目運營過程中，實行風險分擔，共同承擔總風險，在利益上實行共享。該合作方式實行的邏輯關系是公共部門和私營部門通過其自身的獨特優勢，在公共服務或基礎設施建設項目中通過該制度進行結合，建立優勢互補力量的合作伙伴關系。該論文分析的主要是項目方案的設計。項目方案設計從項目利益相關方利益分配、合同結構、監管結構以及項目風險分擔方面進行分析。通過以上內容達到簡單的PPP項目模式介紹，使更加了解該模式的運作方式。

1? 項目利益相關方的分配及影響因素

在我國的PPP項目模式中，風險與利益分配關系的建立制度沒有完善。因此在PPP項目建立的同時，一個新的利益分配模式同時形成。合理進行利益分配是PPP模式能否成功運行的關鍵。PPP項目中的利益分配是根據公共部門與私營部門以及項目合作單位之間就項目風險分擔后的利益分配情況。通過在透明的公開信息下，計算出最為公平的利益分配方案，為PPP項目的成功完成提供堅實的基礎。在項目進行中，利益作為雙方的共同追求，是至關重要的。合理的利益分配結構是項目利益中的首要完成目標。同時在雙方合作過程中，合理利益分配結構能夠帶動雙方的工作積極性。在現有PPP模式進行方案中，更多的經驗仍是注重于風險管理，在利益分配的合理性以及利益的收益分配平衡中仍沒有得到更多的重視。所以一個合理的PPP項目利益分配模式具有十分重要的意義。

影響PPP項目利益分配的因素有多方面，在PPP項目的全生命周期中都有可能存在。主要因素有公私雙方努力水平、政府對該PPP項目監管力度、各方投資比例、項目風險系數等。PPP項目模式的基礎是在政府部門與私營部門之間建立項目合作的團隊運營機制。在其中如果有一方不能夠足夠努力或者出現不作為的現象，將會對項目后續的進行都產生極大的影響。在合作中只有雙方各盡全力，才會使項目順利進行，提高項目效益，便于利益的雙向分配。

2? PPP項目合同結構分析

PPP項目參與方的合同關系有：PPP項目中包括特許權協議、融資/貸款協議、咨詢合同、建設工程合同與運營管理合同、保險/擔保合同等。項目參與各方中合同關系復雜，所涉及的合同類型多。PPP項目合同的基本結構分兩種，一種是由社會投資的私營部門建立相關的項目機構，公共部門授予特許經營權，之后不再參與到項目中來。這種情況主要應用于BOT、BT項目。另一種是公共部門與私營部門共同出資組成項目公司，公共部門給私營部門特許經營權，以股東的形式參與到項目進行過程中來，并進行監督，這種情況用于一般的PPP項目。PPP項目合同結構的影響因素有很多。基于PPP項目的模式特點，參與各方之間合同種類和數量較多。影響合同結構的主要因素有私營部門的選擇、融資結構、項目風險分擔和特許經營權協議等，都是合同結構設計時需要重點考慮的對象。

3? PPP項目監管結構分析

新經濟形勢下，中國城市的快速建設需求為PPP模式的發展創造出了有利的條件。PPP模式被多用于公共服務項目中，具有社會公益目的。另一方面是引入私營部門和社會資本，為公共服務和基礎設施的建設提供便利條件，并提高效率。在該模式施行過程中政府部門對私人部門的盈利狀況進行一定程度的干預，避免出現“暴利”狀態。為此基于以上要點，在保證社會公益性的前提下，項目監管機制是必不可少的。

3.1 政府對PPP項目監管現狀及監督內容

PPP項目實行多方面的監管原則，包括項目的質量、資金以及運營方式等，同時監管項目運營過程中的盈利狀況，使項目的資金能夠得到正常的分流。在監管措施進行中，可以采用設立綜合獨立監管機構的方式，對現有PPP項目進行全過程監督，通過日常監督，避免出現傳統政府監管部門中容易出現的現象。在PPP項目進行過程中，不同階段，監督部門所監督的內容有所不同。第一，項目的全過程監督。項目進行過程中，處理相關部門的例行監督，政府部門也會針對項目成立專門的監督機構或者邀請第三方監督機構對項目的全周期進行監督。第二，在項目進行之前，監管部門需要對私營機構進行各方面的條件審核和監督。監督內容包括各類合同的簽訂，以及審批可行性研究報和初步審計等。第三，在項目運營期內，政府部門需要對項目過程的質量和成本進行監督。在項目運營后需要對其質量、服務等進行監督。同時對其完成情況進行評估，對該項目的方案實行度進行評價，并在項目移交時對財政、進度、運營機制、管理水平等進行綜合評估，保證社會效益。

3.2 對公共產品質量的監督

首先是公共產品質量標準。PPP項目中產生的公共產品一般是面向社會公眾而產生的，其受眾面廣泛關乎國計民生。由于社會產品競爭力高于公共產品，民眾可通過對產品的質量比較來選擇產品，由此公共產品來設置高標準的質量。其次是PPP項目中質量標準的實施。PPP項目質量標準的實施必須要有一個良好的監督體制。

4? PPP項目風險分擔評估

由于我國PPP模式正處于發展階段，相關的法律和制度都沒有成熟，所以風險的發生概率更大。因此風險評估就十分重要。可以對項目中出現的風險做一個全面的分析，參與各方可根據此結論來選擇由哪一方進行負責。

4.1 風險分擔原則

在PPP項目中風險分擔原則通常類似于一些定性描述。同時，作為該風險分擔工作進行時的準則或標準，在PPP項目中，哪一方對風險處理最為得當，并使該項目效益產生最優利益，則該風險應該交由該方負責。在PPP項目風險分擔中，各方分擔風險的權力要做到與項目互利對等，有主動承擔意識，避免盲目追求收益，與能力各自相互匹配，承擔風險有規定上限等原則。

PPP項目中由于存在多方共同參與的特點，當風險出現時，應通過對各方的優勢評估，找出合理的來進行分擔。其優勢包括是否擅長項目風險所屬的領域、對風險的預見能力是否足夠、在風險出現時有評估和控制的能力。同時在風險發生時，能否對風險進行管理以及對風險所包含的內容發生后能夠正確處理以及有承擔風險的意愿。項目在分擔中，沒有絕對統一的規范，更多的是參考雙方的風險識別度以及自身能對具體條件多能履行的義務能力。實際的風險分擔中，其風險分擔結果與利益往往是不對等的，在不同的條件下，政府與社會影響下需要放棄部分利益條件。在風險收益超過相對范圍時，也需要作出一定的判斷。

4.2 風險分擔時點

與傳統項目模式不同，PPP項目模式投資大、風險高、各方關系復雜，PPP項目的運行包括以下階段：準備階段、招投標階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經營和移交階段。以項目運營階段作為時間軸，在不同的時間節點，項目風險分擔有所不同。在項目準備階段，各方需要對資料以及類似案例進行分析并作好專家咨詢。進而針對結果做出下一步的項目執行計劃，確定各個運作的時間節點，合理安排風險規避時間。

在準備階段中確定是否采用PPP模式，在確定采用之后進入招投標階段，依據PPP模式來確定投標者由公共部門或私營部門產生。由雙方部門挑選出對該風險最有規避力和最有把握的來承擔。對初步風險識別之后，確定各方需要擁有的資源量。初步確定招標內容，并比較各投標人，依據招標結果，并根據其能力和經驗確定最合適的中標人。合同組織階段，公私雙方約定特許經營權，以及雙方利益分配和各方權利，進而進行風險分擔。在以后階段的項目運營中，對于不可掌控的風險，可將風險進行轉移，借助第三方來進行風險的進一步分擔和控制。

5? 結束語

PPP項目建設模式在我國工程項目建設模式中比較新穎的一種，而在一些相對發達的國家，已經形成了相對成熟的體系。因此，PPP模式項目實例的研究與分析，為以后的項目建設和運營提供了很好的實踐經驗。PPP模式的成功實行受許多因素的影響。開始的項目立項和前期的資料收集為可行性分析提供條件，為項目運營模式的合理選擇打下堅實的基礎。PPP模式的核心內容為項目的融資和其中的風險控制。一個合理的風險分擔計劃，是該項目成功的關鍵，公私雙方需要充分發揮各自的優勢，降低風險問題的發生概率。在項目的利益分配中，需要選擇有利的分配方案，保證項目能夠長期良好發展。在PPP項目中，一個良好的監管機制同樣也是成功的關鍵，在項目運營過程中，監督與監管需要時刻存在。

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