依法治志亟需實現的三個轉型論析

張躍安

（湘潭市地方志辦公室 湖南 湘潭 411104）

當前，地方志事業正處于全面發展的繁榮時期。據《全國地方志事業發展規劃綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》），截至 2015年，僅省市縣第一、二輪三級志書已經出版7000多部，出版地方綜合年鑒1.5萬多部，出版志鑒理論專著1000多部、發表論文6萬多篇。這些豐碩成果的取得得益于中華人民共和國成立以來地方志制度法規的日臻完善。《綱要》的頒布實施，標志著地方志事業走過了從依規修志到依法修志的過程，進入到依法修志、識志、研志、用志、管志、存志和傳志的依法治志新階段。

依法治志是“四個全面”戰略布局在地方志工作中的具體體現，方志事業由此迎來了新的發展機遇，更加生機勃勃。黨中央、國務院對地方志工作的重視空前，特別是黨的十八大以來，習近平總書記多次就傳承中華優秀傳統文化作重要講話，把史志編修提高到一個全新的高度加以重視。李克強總理、劉延東副總理為地方志事業發展幾次作出重要批示。從依規修志、依法修志到依法治志的有序推進，本身就說明這項工作的地位日漸提升。2016年3月，“加強修史修志”首次被寫入國民經濟和社會發展五年規劃（十三五規劃）。地方志機構性質在變化，地方志工作機制在理順，地方志保障在增強，地方志作為一項大型文化事業，面對如此機遇，其發展必將更迅速輝煌。然而，也應該看到，從依法“修志”到依法“治志”，這一轉變過程，“絕不只是從‘修’到‘治’的文字轉換”(1)，而是對修志行為主體、行為接受客體等各方面都賦予了更豐富的含義和更深層次要求。筆者認為，要全面實現依法治志，必須先實現三個轉型，即工作推動方式由行政命令向法治自覺的轉型，方志隊伍由“被動搭建”向專業穩定的轉型，方志參與由部門“獨角戲”到社會化的轉型。

一、工作推動由行政命令轉向法治自覺

依靠行政命令推動地方志工作經過了一個長期的過程。“自隋基本確立史志官修制度后，歷代不斷規范修志行為，通過行政命令推動修志工作”(2)。歷史上很多政治要員，大多文學文化造詣極深，或是志書主纂者，或是方志編修的大力推動者，如韓愈、嚴嵩、張居正、紀曉嵐、陶澍、林則徐等，政學集于一身，行政權力和學術威信聯姻促成了大量方志成果的面世。地方志本身疏離現實利益，在法治不健全時代，沒有行政權力強推很難進行，也正是行政命令手段造就了明清以來地方志事業的繁榮。這種方式，便于調集財力、物力、人力資源，便于搜集資料，使志書編修限時提質。在找不到更好推進手段的情況下，行政手段不失為最可行的方式。它實現了地方志事業持續發展，為我們留下了8000多種、10萬多卷舊志和整理成果。但其缺陷也是很明顯的。首先，地方志事業過分依賴行政權力，政權興衰更替直接影響到地方志的興衰。其次，地方官員重視與否直接關系到一部志書編纂成功與否和質量高低。再者，修志人觀點容易被權力所左右，因此古今地方志理論一直強調“秉筆直書”、公正行文。最后，這種推動方式現今直接影響到志書編目的擬定和編修職責劃分。例如某個行政單位負責某一篇章的初稿，對號入座，各負其責，以便有效掌控，但地方行政約束力弱的行業、私營企業、駐地大型企事業單位修志難度很大。現今，這種靠一紙命令、幾個通知的推動方式已經不適應地方志發展新要求。依法治志就是要通過法律來規范地方志主體的權利與義務，以及地方志牽涉面的職責和義務。就是說，以后的地方志行為將成為一個完全規范于制度、法律而非受制于臨時性文件的制度化、常態化自覺行為。然而，從行政命令支配到法律規范需要一個過程，這一過程須從以下方面著力。

（一）強化法律法規宣傳

《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）出臺已十多年，為地方志事業正規化作出了巨大貢獻，但并沒有改變修志靠行政命令手段推動的局面，原因很多，宣傳和執行是其中重要方面。有法而不宣傳，那便是政府和部門沒有盡到周知、普及的義務，不利于依法治志氛圍的形成。地方志法規的宣傳必須注意幾個方面。一是分層次。因工作職責與履職要求等原因，最先應該是機關，而后是企事業單位，然后是普通社會民眾。二是應該將之納入黨委政府法規宣傳整體部署，通盤考慮。有的方志機構利用每年的5月18日作為宣傳《條例》契機，掛氣球，列彩旗，但只有行人偶爾駐足，其他部門漠不關心，收效甚微。三要注意多種內容與方式的結合。不僅要宣講守什么法，還要宣講違法的代價，力求地方志法規家喻戶曉。

（二）嚴格將《條例》執行到位

《條例》是全面系統、具有長期執行效力的法規性公文，也是法的表現形式之一。方志雖已有法可依，但執法必嚴、違法必究貫徹尚不理想，對修志工作敷衍、搪塞、拖沓現象并不少見，誰來執法、執誰的法也未明晰。對于違反《條例》的行為，必須對相應政府官員、單位、部門嚴肅問責。有的地方將此項工作納入單位年終績效考核，在《條例》尚未構成法治自覺的情況下，這是無奈而有效之舉。法律的生命力與權威在于實施，只有在現實中得到有效執行，才會讓人知曉、敬畏。有法不行，等于無法；《條例》如果不能實行，就失去了立法的意義。法規執行的目標，就是要讓地方志工作成為一種不令而行的自覺、常規行為，徹底改變靠發通知、搞督查、再督查等行政手段推動的局面。

（三）充分吸收《條例》執行經驗，為《地方志法》出臺奠定基礎

在嚴格執行《條例》的前提下，運用《條例》貫徹積累的經驗，逐步籌備制定《地方志法》。在執行《條例》的過程中，有必要抽樣調查，研究主要違規違法情況并歸類：一是違法主體，如政府、單位、部門、個體；二是違法行為程度及分類；三是處罰、激勵類型與方式。這些都必須好好研究和總結，為上升為法提供操作性強的依據。《條例》主要是從正面闡述必須怎么做，但是對不這么做具體怎么處置沒有規定，而《地方志法》不僅可以開列正面義務清單，而且明確列出負面代價。將《條例》執行到位以后，《地方志法》的制定、出臺應該是順理成章的事。

二、實現地方志隊伍由“被動搭建”到穩定專業的轉型

其實地方志隊伍應該包含兩個方面，一是方志機構，一是地方志人，不能只局限于人的因素去考慮。地方志隊伍轉型的主要目的就是完善方志機構、人員運行機制，消除其中不穩定因素，提升戰斗力，進而達到相對穩定專業狀態。

先從機構方面看。中國自明朝始設一統志館，強力推進官修志書工作，改變方志編修機構依附其他機構的局面。中華人民共和國地方志專門機構的出現以1959年中國地方志指導小組成立為標志，而省市縣三級地方志機構大多是改革開放后成立的。在《綱要》規定的“黨委領導、政府主持、地方志工作機構組織實施、社會各界廣泛參與”工作機制中，地方志機構扮演著最主要的角色。按《條例》，地方志機構是“縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構主管本行政區域的地方志工作”的機構，履行組織、指導、督促和檢查地方志工作，擬定方案，組織編纂，開發利用地方志資源等職責。幾十年來，各級地方志機構站在地方志舞臺努力經營，既是業務主力，也是上下溝通、左右協調的中堅，為地方志事業繁榮寫下不可磨滅的一頁。但地方志機構邊緣化、結構不穩定、角色尷尬等問題影響到依法治志的實現。有的地方地方志機構是在修志任務到來時匆匆搭建，一輪修志任務完成可能又面臨“開拆”的命運；甚至有的地級市修志任務布置幾年了，專門地方志機構遲遲未設立。有的地方“一切向錢看”，方志機構在績效考核、評先評優、經費預算、晉級晉職時不能被公正對待，角色尷尬。在修志工作中，地方志機構全能負荷，往往不得不花費大量精力進行協調、處理部門關系或求助于政府行政權力。機構改革一波一波，地方志機構何去何從也引起了部分基層方志人的擔憂。如何改革才有利于基層工作的開展，有利于依法治志的實現，這是一個值得研究的課題。

再來看地方志人。這里所說的地方志人區別于偶然、被動與方志打交道、不以方志行為為主業的地方志過問者、讀者、收藏者、傳播者。地方志人相應包含兩類人員。一是地方志機構的行政和業務人員，他們在修志過程中擔負著組織、主導、指導作用；一是修志任務來臨時各承編單位的編撰人員。前者把握修志進度、質量及志稿的結構、體例、章法等方面，后者決定著志稿初稿質量，以及史料是否符合專業要求和歷史真實。兩者的結合促成了傳統地方志事業的發展，但此隊伍目前來看還存在一些不穩定性和非專業性。一方面，有的地方志機構主要負責人不穩定。另一方面，有的地方志機構個別無法勝任文字工作的人被塞進方志機構，降低了機構自身專業水平。修志任務來臨時只能是“正規軍閑置，雇傭軍上場”，大量聘請機構外人員。不少方志機構力圖以“老中青，文字精”原則科學構建隊伍，但真正實行時會受到各種因素干擾而難以如愿。由于地方志內容廣博，非地方志機構所能獨立完成，必須“眾手成書”，因此，由單位部門擔任協編承編單位提供人員以搜集資料、撰寫初稿、審查修改專業內容就不可避免。此隊伍不穩定與非專業也是顯而易見的：流動性大，有的如走馬燈，新手培訓耗時耗力；業務能力參差不齊，有的遲遲不能“入行”；人員中返聘的退休人員占很大一部分，其整體健康狀況影響隊伍的穩定，“地方志書每20年左右編修一次”，能跨過這個時段連續修兩輪的不多。地方志人的這種狀態小范圍說嚴重影響志書的編修進度和質量，大范圍來說影響整個方志事業的可持續發展。2012年，廣西地方志系統曾對省（自治區）市、縣三級地方志機構專職修志人員進行過一次調研：2005年，全省專職修志人員1016人，聘用的占22%；未評職稱的占39.5%。2011年，總數1027人，聘用的占23%，未評職稱的占78%(3)。這個調研結果說明：聘用人員長期占修志人員很大比例，而這個調查還只指地方志機構而言；擁有職稱的專業人員越來越少，這固然與后來方志人工資不與職稱掛鉤有關，但也意味著隊伍專業化減弱。雖然職稱并不代表業務水準，卻是促使方志界大興研究探討之風的有效手段。

《綱要》指出，全面實現依法治志，必須解決“人才隊伍青黃不接，人員素質亟待提升”的問題，要“建設一支高素質的地方志編修、研究工作隊伍，弘揚修志問道、直筆著史的方志人精神”。方志隊伍必須專業化、“高素質”化，這是全面實現依法治志的重要特征，也是必要前提。實現新時代地方志隊伍的專業化，必須做好三個方面工作。

（一）方志隊伍內部結構求科學穩定

首先，要在地方志機構確定好不同人員比例。一是管理人員（領導組織人員）、業務人員、后勤人員之比以呈紡錘形搭配為宜，即業務人員占大頭，以免人浮于事。二是專長搭配，從專長來看，一個戰斗力強的地方志機構最好是組織溝通協調人才、文字人才、網絡媒體人才三者具備，也宜呈紡錘形結構，即能從事志書編寫的應占絕大多數，這樣方能加強“常備軍”的戰斗力。地方志機構中，臨聘人員能少則少。三是盡量培訓單位內部業務骨干，求可持續發展；講究年齡搭配，老中青最好也呈紡錘形結構，以中年人為主干力量，以老帶新。各承編單位儲蓄修志骨干，平時承擔單位文字工作，修志任務來臨時“出征”；應發揮骨干傳幫帶作用，保證業務核心力量連綿不絕。

（二）提升地方志人個體素質

地方志群體的戰斗力依賴于地方志人個體素質的提升。地方志機構主要負責人、業務分管人宜具備良好的組織協調溝通能力，全局性、前瞻性俱備；具備較高的文化文字素質，避免外行領導內行的亂指揮。“火車跑得快，全靠車頭帶”，有膽有識又敬業的人擔任機構領導，是一地方地方志事業之福。要盡量從高校中選調熱愛地方志工作、能把此項工作當成事業的德才兼備的優秀大學生充實到地方志隊伍中來，要寧缺勿濫，提高方志人準入門檻，對無敬業意識無職業操守的人說“不”；加強培訓，提升整體業務水平。

這里特別來談一下業務指導和執筆人的素質問題。由于他們直接關系到地方志成果的質量和一地地方志事業的發展水平，關系到地方志“工作”能否成為地方志“事業”，志書、年鑒、方志館、地情網、數據庫、地方志資源開發利用、期刊、學會、理論研究、地方史等“十業”能否并舉，其素質提升就尤為重要。他們該具備何種素質？清代著名方志學家章學誠在《修志十議》中說，修志人要具備“三長”，即“識足以斷凡例，明足以決去取，公足以絕請托”(4)。這里的“識”，指認識和分析能力；“明”指才學；“公”指品德，即修志人員要公正，拒絕請托、賄賂，不徇私。只有具備了此三長，才是合格的修志人。今天要解決依法治志中“人才素質亟待提升”的問題，“三長”標準于此依然適用。具體來說，當今方志人可從以下方面衡量和提升素質：一是志“德”，古人所謂敬德修業，志人也需有志德：敬業之德，公正之德，淡薄名利之德。作為一名合格的地方志人，前提是敬業愛崗，有上進之心，但不能以名利為累，耐得住清貧方寫得出佳志；也能時時刻刻以一顆公正之心來駕馭手中之筆，不唯權，不唯利，不以個人好惡褒貶人和事，真正做到秉筆直書。二是志“識”。新形勢要求地方志人博學多識：地方志之識（含地方志法規），行業之識，時務之識，科技之識等。地方志人不僅要懂地方志編修知識、地方志法規，還要懂一些行業基本知識。由于志書堪稱一地的百科全書，地方志人非得博聞強志，擴展知識面不可，雖不能成全才，但也不能犯常識性錯誤；須通曉時務，不能犯政治性錯誤。由于科技發展日新月異，特別是電子、網絡技術的飛速發展，地方志的編修、收藏、傳播、利用手段不斷增加，地方志人須與時俱進，不斷學習提高技能。三是志“才”，才與能并行，含：寫作之才，即有較高的現代漢語言文字駕馭能力，有撰寫述、志、圖、表、錄諸種志文體裁之才，自己不能寫，就無法指導他人寫好；思辨之才，運用自己之識，準確選擇資料、鑒別真偽的能力；宣傳傳播之才，依法治志下的地方志人，須專業精通且又是綜合型人才，地方志社會化需要地方志人既能埋于案頭，又能走出書齋，運用新舊技術手段把地方志推向社會。

（三）從外圍建設求地方志隊伍之穩定

地方志隊伍構建后，還需要隊伍的相對穩定才足以實現依法治志下隊伍實質上的專業化。要促使地方志隊伍保持穩定，必須切實落實“一納入，八到位”，特別是領導、機構、編制、經費、待遇幾大外圍要素。首先要有穩定的地方志機構。有的地方無固定機構，修志任務來了，臨時“搭臺唱戲”，機構是業務中樞，機構沒有，隊伍穩定便無從談起。其次，要選好“領頭羊”。提高地方志地位，需地方主要行政負責人親自督抓，改變唯經濟效益至上的做法，盡量讓地方志部門干部從內部產生。在此，不能一味要求地方志人淡泊名利。要確保地方志人的政治待遇、經濟待遇、辦公待遇，切實解決地方志人晉職晉級問題。別的單位部門晉職晉級熱熱鬧鬧，地方志部門不能一潭死水，真正做到事業留人，待遇留人，使修志者得志。多出一些激勵措施，使地方志領域春意盎然。湖南省地方志編纂委員會就設立了地方志專家庫，還對從事地方志工作20年以上的頒發紀念獎章，這是對長期默默無聞的地方志人的一種價值和貢獻認定，值得推崇。這些措施有利于為地方志人營造一個公平公正和諧的工作環境，如果制定《地方志法》，有的舉措都應成為法律條文在其中予以明確，嚴格執行。

三、實現地方志參與由“獨角戲”到社會化的轉型

地方志社會化的主要目的是大力提高地方志及地方志工作的社會認知度。地方志的社會認知度，一直是困擾地方志人的一大問題，也是阻礙地方志社會化的一個重要因素。地方志社會化程度按認知程度可以分知曉度、關注度、參與度三個層次。知曉度可以簡單理解為對地方志機構、地方志概念、地方志事業的了解程度，屬于最淺層次的非主動行為程度；關注度是人們對地方志關心、注意的有意識主動行為程度；參與度是非地方志專業人員主動傳播、擁有、利用地方志的程度。筆者單位為紀念《條例》頒布10周年，曾在普通市民中做過一個1000人的隨機問卷調查，回收問卷826份，據調查結果統計，知曉地方志機構和地方志的364人，占44%；主動關注者149人，占18%；主動參與者僅21人，占3%。排除一些敷衍因素，金字塔似的數據也說明社會對地方志的認知度相當低。街上打聽財政局容易，尋找地方志辦難；書店買《××秘史》容易，買《××志》難。縱使在機關，筆者每每要為一次地方志工作會議通知向對方解釋半天，有的不知“地方志”為何物，更不知道自己所在單位還有修志義務。上海市地方志辦公室2016年4月面向全國開展過一次地方志認知度調查，結果為：黨政機關、事業單位知道并經常使用的比率最高，為40%；學校偶爾使用的比率最高，為55%；企業不使用比率最高，為27%。”從地方志知曉渠道來看，“以互聯網為主（48%），報紙書籍、廣播電視為輔（29%）。”(5)調查面向的是機關、企事業單位，其整體文化水平相對較高，如果面向街頭大眾，認知度將更低。調查也說明，在不同社會群體中方志認知度不同。提高方志的社會認知度，讓社會上越來越多的人知曉、關注、參與地方志工作，關鍵在宣傳和傳播。

（一）強化地方志成果的“自媒體化”

地方志成果是地方志宣傳自身最形象、最直接的方式。依法治志下，地方志“一本書主義”的狀況在改變，就紙質成果而言，不止志書、年鑒，業務刊物、研究專著都可以作為宣傳傳播媒介之一種，它們的存在意義不只是人們的閱讀對象，也是溝通方志和社會的橋梁，是傳播方志的重要載體。做好紙質成果的編纂、印刷、發行，高質量編纂，精美合適的裝幀設計，盡可能大范圍的發行，讓人閱讀、收藏、查閱和傳播，贏得好的口碑，對于擴大地方志的宣傳極為有利。書店可以開辟地方志系列專柜，不求銷售量，至少可以拓展地方志概念知曉面。現代物流的快速發展使紙質媒體的志書傳播更加快捷。

（二）建設立體地方志傳媒陣勢

改變“一本書主義”的地方志生存狀態，也需緊緊抓住新舊傳媒，對人們作全方位立體地方志信息“轟炸”。報紙、電視、廣播、電話、短信等傳統媒體已不能滿足當今受眾口味，前面上海市地方志辦公室所做的調研說明網絡已成為傳播地方志的強勁媒體。地方志宣傳傳播亦應在充分利用傳統媒體的基礎上，在互聯網、微博、微信、QQ上廣泛建立平臺，用新時代的傳媒，解讀新時代的方志，必將取得事半功倍的效果。如湖南省地方志編纂委員會就設立了“方志湖南”微信公眾號，將大量志鑒數據化，查閱十分便捷；市縣志處QQ群就經常發布志書交換信息，促成紙質方志成果流通。現在各級政府一般都設立了地情網站，很多將方志放在顯著位置。大數據地方志正健步向前，這對實現方志社會化有著不同尋常的作用。除了打包傳播志鑒，還可以化整為零，將方志內容按類別分解，在新舊媒體上大興“講好地方故事”之風，讓方志對人們生活的影響更加積極深遠。

（三）拓展修志領域深度廣度

志書編修、年鑒編纂、方志館建設、地方史編寫稱為方志“四駕馬車”，其中志書編修主要指省、市、縣三級志書，這使方志任務到達了縣一級。現在很多地方嘗試編修鄉鎮（街道）志、村（社區）志，這對于方志向基層延伸極為有利。通過橫向和縱向延伸方志工作的廣度和深度，社會參與面將越來越廣泛，參與的人也會越來越多。基層志書編纂可與三級志書錯開進行，能加大了志書面世頻率，加上各類單位志、部門志、行業志，“四駕馬車”正成為“多駕馬車”，地方志社會化已成時代潮流。筆者工作中發現，年鑒的認知度要遠遠高于志書，一個重要原因就是年鑒基本上是一年一鑒，高頻率熏陶下，不說全社會，至少在機關企事業單位中，認知度還是不低的。這說明拓展地方志領域可作為實現地方志社會化的重要途徑之一。

（四）以服務贏取社會效益

2014年4月19日第五次全國地方志工作會議上，國務院總理李克強批示要“修志問道，以啟未來”。這八個字簡明扼要說明了發展方志事業的目的和價值。“道”是“‘規律、法則’和‘方法、途徑’兩個義項的結合”(6)。方志就是要利用它反映的規律、途徑、法則，服務于社會各階層的需求者。《條例》規定，“地方志工作應當為地方的經濟社會全面發展服務”，就是要發揮地方志的“存史、資政、育人”功能，修志的目的是為了用志。志書中豐富全面準確權威的史料是人們了解、查詢、求證歷史的最好根據；所反映的事物規律和成敗得失對各級黨委和政府及社會各界進行科學決策提供了借鑒；社會主義新方志中寫入的精英人物為我們進行愛國主義、社會主義教育提供了很好的鄉土教材，對后來者起榜樣激勵作用。地方志工作中要盡量提升這三大服務功能。采取贈送地方領導、贈予館藏、交換志書、網絡刊載、設立方志館和資料庫等形式，為不同層次、不同需求的人提供盡可能周到全面的服務。卡耐基智慧中很重要的一條就是考慮對方的需求。需求得到了滿足的人就是方志的活廣告，這種免費廣告應充分激發和廣泛利用，促成良性循環，以輻射狀的社會效益促進方志的社會化。

注釋：

(1)冀祥德：《論依法治志》，《中國地方志》2016年第5期。

(2)李培林：《堅持依法治志，推進地方志事業全面發展》，《中國地方志》2016年第7期。

(3)孫仿、覃新成、楊文光：《廣西地方志系統隊伍建設現狀調研報告》，《廣西地方志》2013年第1期。

(4)轉引自《中國地方志辭典》第343頁，黃山書社，1986年11月版。

(5)洪民榮、唐長國：《地方志社會認知度調查研究》，《中國地方志》2016年第11期。

(6)易介南：《論依法治志的三個境界》，《中國地方志》2016年第9期。