鄉村社會治理的法治路徑
——基于鄉村振興戰略的檢視

周 俊

(信陽農林學院 發展規劃處，河南 信陽 464000)

從鄉村振興戰略到中央一號文件，黨和政府高度重視鄉村社會發展問題。鄉村社會治理是國家治理理論在鄉村社會的生動體現。由于目前各區域鄉村社會發展步調不一，經濟政治文化生態差異萬千、情況復雜，要實現鄉村社會治理的良性循環發展，鄉村經濟振興是基礎，是保障鄉村社會秩序和諧穩定的基石。從政策時間節點來看，從深化鄉村改革到精準扶貧、精準脫貧，從推動農業供給側結構性改革到鄉村社區建設、鄉村振興發展，黨的各級政府緊跟政策形勢，保持著全國一盤棋的宏觀規劃思路。從治理空間布局來看，鄉村治理改革的內容成為全面深化改革中的重要組成部分，其治理成效影響著中國鄉村社會全面建成小康社會的發展進程。

1 鄉村社會治理研究文獻綜述

通過中國知網搜索以“鄉村社會治理”為主題的文獻有875條結果，主要集中在以下幾個層面：朱余斌從鄉村治理主體要素——政黨(中國共產黨)、政府、農民、市場、社會組織等方面提出構建“政黨領導、政府主導、農民主體、市場引導、全社會參與”的多元主體協商共治的鄉村治理體制，從而助推鄉村治理現代化目標的達成[1]；吳瑩以分析實證案例為切入點，以當前城鎮化失地農民政治權利為例，從理論與實踐雙向維度提出中國農民政治利益變革與優化的實現路徑[2]；陳錫文以“鄉村振興戰略”為視角，提出中國一直是傳統的農業大國，區域發展不平衡、城鄉發展不平衡，三農工作任重道遠，意義重大，國情決定鄉村必須振興，和諧鄉村社會的經濟動能來源于鄉村振興發展，鄉村能否振興發展是鄉村社會有效治理首先考量的基本點，是縮小城鄉之間差距的戰略路徑選擇，是新時代下“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰略布局在農村的全面貫徹落實，也是整個新時代做好三農工作的總抓手[3]；韓俊強調必須圍繞“錢、地、人”等關鍵要素供給，建立向鄉村傾斜的政策體系、盤活土地流轉、強化人力資源優勢[4]；趙曉峰等以中央一號文件為觀測點進行分析，將黨中央歷年發布的20個“中央一號文件”作為研究對象，論述村委會自治、新農村建設、農村社區管理、多元化鄉村治理創新等內容[5]；劉金海從鄉村治理模式結構進行論證，總結村民自治30年經驗，提出有一般模式、發展模式、創新模式等[6]。

馬克思、恩格斯社會治理思想也在諸多方面對中國鄉村治理的變遷軌跡和發展提供了思想來源和現實參考。在社會主義條件下，人民性是國家最突出的性質之一，也是國家履行社會治理職能的最高原則。馬克思認為，歷史是人民書寫的，自覺有序地參與治理國家和社會事務是人民群眾主體地位的必需條件[7]；生產力的解放和發展從形式、手段、線索等方面極大促進了國家進步[8]；馬克思、恩格斯建議，通過建立一種社會制度，使得社會成員不僅促進社會財富增長，參與創造社會財富，而且參加管理和分配社會財富[9]。

從國外的前沿學術研究來看，將以奧斯特羅姆教授夫婦為代表的印第安納學派(制度分析學派)中的“多中心治理理論”引申到當前中國鄉村治理中來也具有十分重要的啟示意義。該學派堅持“多中心治理和自主治理”社會公共事務、社會協同參與、公民有序參與，優化治理結構秩序，以調動多元主體在公共管理事務的集體合力，從而保障社會治理的可持續發展。奧斯特羅姆在其經典著作《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》一書中，主張通過實證的方法，從博弈論的角度把公共市民社會看作是一個多元的體制，探討政府、市民、社會之間自主治理公共資源的可能性，就公共事務治理解決方案，設計有關社會治理的理論模型，強調自主核心社會治理的構成元素及其有關制度設計[10]。

從已有的研究鄉村社會治理的文獻看，主要從主體要素、歷年中央一號文件、農民利益優化實現、國情現狀、實踐案例、關鍵要素等方面進行研究。鄉村社會發展主要是振興鄉村經濟，如適時調整農業產業結構，因地施策，加強農村基礎設施建設，暢通農村發展道路，興建水利灌溉工程，提升農民謀生本領，實施農業科普工程，惠及廣大農村地區，實現農業發展、農村繁榮、農民富裕。探索從鄉村社會結構秩序、實現路徑和法治保障方面進行研究，希冀從全新的宏觀視角，優化鄉村社會治理體系，從而實現鄉村社會振興藍圖。

2 鄉村社會治理的現實困境

鄉村社會治理是發展中國家在城鎮化發展過程中不可回避的問題。歐美發達國家地區由于現代工業化進程歷史周期漫長，其鄉村社會治理主要是從歐美鄉村社會長期自身發展及民間社會力量順勢而為的自然演進發展而來，鄉村社會治理過程中各種利益主體間的沖突糾紛趨于溫和，處于相對隱性發展狀態。而廣大發展中國家面臨加速的工業化進程，為追趕歐美發達國家地區，往往采取自上而下、頂層設計的政府主動推進戰略，其在鄉村治理中產生的矛盾沖突問題處于階段性對立的形勢，呈現出顯性發展狀態。

能否妥善解決農業、農民、農村問題在很大程度上取決于鄉村治理的預期成效。建國以來，國家優先發展城市工業，工業部門借助“工農產品剪刀差”的形式積累資金，農業、農村和農民為我國現代工業體系的建立做出了巨大貢獻。但是，傳統農業邊緣化、村落日漸式微、農民因循守舊、農村文化休閑設施匱乏、閑時賭博成風等現象仍然存在，邊遠地方甚至仍有村民法制觀念淡漠、村霸欺行霸市，嚴重敗壞鄉里民風的現象。據統計數據顯示，55歲以上的農業生產經營人員占比33.6%，加之一部分雙棲人(城鄉之間流動的人口)，實際農村老年人占比更高，“三八六零六一”現象突出。從收入和消費看，盡管近年來農村居民收入和消費支出增長速度快于城鎮居民，但 2016 年我國城鎮居民人均收入和消費支出仍分別是農村居民的 2.72 倍和 2.28 倍，單位農村居民家庭的大件商品擁有率依然不容樂觀。 從全員勞動生產率來看，2016 年非農產業達到人均 12.13 萬元，而農業只有 2.96 萬元，前者是后者的 4.09 倍[11]。2001年我國城鎮化率38%，2015年已達到56%，年均增長1.2%[12]。以上數據表明，城鄉之間的差距值非但沒有縮小，反而一直在持續拉大，農村農業的發展前景令人擔憂。要治理好快速轉型的鄉村社會、推進鄉村振興戰略背景下的鄉村社會協調發展，需要從諸多方面探索鄉村社會治理發展。改革開放40年來，城鄉二元結構仍是我國最大的結構性問題，不僅是實施鄉村社會治理亟待破解的突出問題，同時也是制約推進城鄉一體化發展的社會問題。應該說，從改革開放的解放生產力到現階段的鄉村社會治理變遷，可以稱得上是一場偉大的時代革命。

3 鄉村社會治理的基礎

當前要實現鄉村社會治理和諧有序發展，必須通過大力實施“鄉村振興戰略”，切實增加廣大農民改革開放成果的獲得感、幸福感、安全感。習近平新時代中國特色社會主義思想中一個重要理論基點就是關注國計民生、關注農村社會、關注基層發展。十九大報告中“優先發展”“農業農村現代化”等詞的出現，體現了黨中央對農業地位的高度重視、對農村未來的無限期許、對農民福祉的高度關心。因此，必須堅持優先發展和融合發展兩大原則，統籌“三農”工作，補齊“四化”短板，為實現中華民族偉大復興奠定重要基礎。

3.1 堅持農業農村優先發展原則

建國之后我國工業基礎薄弱，百業待興，并且受前蘇聯優先發展工業重工業思想的影響，集中一切力量建設城市、發展城市工業，長期利用工農業剪刀差支持工業發展。改革開放初期，我國繼續沿襲計劃經濟發展思想，將發展重點長期放在城市基礎設施和公共服務上，這主要是當時國家戰略發展的客觀需要，使得公共資源配置主要向城市集中的趨勢越發明顯。同時，生產要素在市場流通過程中，總是自發有序的向利潤率高的行業集聚，農產品低廉的附加值造成農業發展后勁不足，鄉村社會僅是表面相對繁榮，實際日漸衰退、凋零，長期存在的城鄉二元結構界限日益擴大。因此要牢固樹立農業農村優先發展的理念，把對農業農村發展落實到具體惠農政策上[13]。

3.2 堅持城鄉融合發展原則

受城鄉二元經濟體制的影響，過去一個時期內我國城鄉間的發展是相互隔絕的，要素不能自由流動，產品不能等價交換，產業缺乏合理分工。特別是目前國家提出發展“中心城市”戰略，本意是構建相對合理的區域空間城市群，帶動新興衛星城市，從而促進區域經濟融合發展，但現在中心城市的首位度在本省經濟中的占比越來越高，直接反映生產要素在中心城市的集中程度越來越高，產生城市虹吸效應，與城鄉一體化進程背道而馳。因此理應堅持城鄉融合發展原則，確立國家中心城市的目標發展定位，處理好中心城市與周邊城市的錯位有序發展，合理把握中心城市的首位度系數。從城鄉居民的收入比來看，1978年城鄉居民收入比為2.57:1，而2017年城鄉收入比是2.71:1，改革開放近40年，城鄉兩極分化日益嚴重[14]。這一現象引起黨中央的高度重視，要求實施鄉村振興戰略，新時代我國的國情決定必須加強頂層制度設計，促進城鄉要素市場和產品市場一體化，形成優勢互補、互為支撐的城鄉產業發展新格局。

4 鄉村社會治理的法律體系

鄉村社會治理需要探索一種將個人利益和公共利益結合在一起的社會公共秩序，既保障農民的個人權利，又維護公共利益[15]。通過歷史上的鄉村治理變遷可知：鄉村社會必須落實村民的公民權利、確立鄉村社會的主體地位、完善民眾依法參與鄉村社會治理的渠道，確立為廣大民眾認可的公共治理規則，在法治軌道上推進鄉村社會各領域的治理策略依法有序進行。因此，以法治推進鄉村社會治理是在新的歷史起點上實現新的跨越，不僅是建設社會主義法治國家的應有之義，也是推進全面建成小康社會的必然之舉。

4.1 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系

習總書記明確指出: 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為鄉村社會發展和鄉村社會穩定提供制度支撐體系。村民自治是基層組織自我管理的重要體現，是社會主義民主法治在鄉村社會的生動實踐，也是我們黨創新管理鄉村社會的新思路，是健全社會主義民主政治的重要舉措。法治是鄉村社會治理的制度保障，健全的法制制度能夠維護農村的安全，加強農村法制宣傳，推動普法活動的開展，加強社會主義核心價值觀教育，樹立文明新風尚，夯實鄉村治理的道德基礎，提高犯罪成本，有力地降低農村犯罪率。

4.2 完善鄉村社會法治工作機制

注重發揮人民調解、行政調解、司法調解的綜合作用，發展壯大村級集體經濟實力，構建良好鄉村治理體系的組織基礎和經濟基礎。堅持及時發現鄉村鄰里矛盾問題，未雨綢繆，做好有關糾紛解決的預案和防控措施，發揮民間鄉賢和村兩委、調解委員會的作用，把鄉村社會矛盾消化在萌芽狀態。堅持以法治建設為基石，建立健全社會矛盾協商溝通機制，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。同時，積極推廣“堅持重視和做好群眾工作、堅持預防和化解矛盾、堅持尊重和維護人民權益、堅持注重和加強綜合治理、堅持緊跟時代發展、堅持改善黨的領導”的楓橋新經驗[16]，妥善運用法治思維和法治方式創新矛盾糾紛排查調處模式，構建村民廣泛參與的“大調解”體系。

4.3 發揮基層黨組織和黨員干部的關鍵作用

要加強基層黨組織戰斗力建設，提升自身組織治理水平。列寧曾指出，堡壘往往最先從內部攻破。因此，必須將黨組織的“六大建設”貫穿基層黨組織建設中，增強基層黨組織的組織協調能力，及時化解鄉村社會治理中出現的各種利益沖突，保證鄉村社會依法有序運轉，保障村委會按照《村民委員會組織法》實行村民自治管理。長期以來由于國家急于建設完善工業體系的經濟需要，秉承對農業一味索取的政治政策，加之基層政權組織管理混亂，簡單粗暴作風盛行，傳統的魚水之情蕩然無存，取而代之的是嚴重對立的干群關系，以九十年代中后期為甚。因此基層黨組織要摒棄“家長制”“一言堂”等專橫跋扈的專制作風，肅清基層黨組織不良政治生態，將法治理念貫穿基層黨組織民主政治制度中。在世情、國情、黨情深刻變化的新形勢下，黨員干部要牢牢堅持依法治國的根本要求，切實提高辦事法治自覺，堅持在鄉村社會治理中踐行依法執政、依法行政，將法治精神貫穿于自身的底線思維[17]。 要加強基層組織黨建工作，防止鄉村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或尋求部門利益，抓住基層黨員領導干部這個“關鍵少數”。

4.4 加強鄉村社會法治文化建設

列寧曾說過，在一個文盲的國家里是不能建成共產主義社會[18]。因此，法治文化理論在鄉村治理中具有重要的指示作用。法律必須被尊崇，不能成為束之高閣的擺設，法律必須在社會實踐中真正循環運行。鄉村基層干部作為學法、守法、用法的典型示范者，應發揮模范帶頭作用。同時，在法治環境上，通過鄉村文化長廊基礎設施建設，營造良好的法治文化氛圍。促使民眾在社會生活中積極參與法治文化建設，加強公民道德建設，開展“好媳婦”“好公婆”“五好家庭”等鄉風文明教育活動，提升民眾道德素養，養成道德習慣，倡導道德風尚，實現法律和道德相輔相成，法治和德治相得益彰，增強法治的道德底蘊，在全社會形成崇德向善、遵法守法的良好氛圍。