土地流轉視角下新型農業經營主體培育的障礙性因素分析

唐芳

(信陽農林學院 工商管理學院，河南 信陽 464000)

建立新型農業經營體系是我國實現農業現代化的必然要求，培育新型農業經營主體是構建新型農業經營體系的重要支撐。規?；N是新型農業經營方式存在的前提和優勢，發展適度規模經營，改變粗放型農業生產方式，運用現代化機械裝備提高勞動生產率，降低農業生產成本，提高商品化農產品的市場競爭力，提高農業和經濟效益，推進我國農業現代化進程。

1 新型農業經營主體培育的首要問題在于獲得農地經營權

1982年1月1日，中國共產黨歷史上第一個關于農村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制。此后，我國不斷穩固和完善家庭聯產承包責任制，鼓勵農民發展多種經營，使廣大農民摘掉貧困落后的帽子，走上富裕道路[1]。家庭聯產承包責任制改革打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經營的農業耕作模式，實現了土地所有權與經營權的分離，確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營的農業耕作模式。

我國農村人口眾多，戶均耕地面積有限。近年來，隨著市場經濟大深入發展，“小生產和大市場”的矛盾日益凸顯。根據我國農業發展實際，2012年底的中央農村工作會議正式提出培育新型農業經營主體，以破解當前農業發展困境。

相較于傳統農戶，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業四類新型農業經營主體共同的特征是規模大[2]，規?；N是新型農業經營方式存在的前提。當前，新型農業經營主體培育面臨的首要問題是將分散的土地集中起來，即獲得農地經營權。應盡快破除限制農村土地流轉的各種障礙性因素，推進農村土地流轉，為培育新型農業經營主體創造條件，促進新型農業經營主體健康、快速發展。

2 制約新型農業經營主體培育的土地流轉方面的因素

2.1 農民思想保守，缺乏合同契約意識

一是思想保守,不愿意流轉土地。農民有很強的“戀土情節”，這一點在老年人身上表現的尤為明顯。盡管村干部反復宣講土地流轉政策，他們仍然擔心“流轉后土地就是別人的了”，而且認為“農民就應該種地”，所以他們不愿意轉出土地。他們完全憑個人經驗耕種，收益有限，只可保證口糧，略有結余。二是出于對就業和養老的擔心，一些農民不愿意流轉土地。近年來，老一代農民工由于年齡偏大、技術水平偏低，在城鎮就業越發困難。他們雖然在城市工作多年，但未獲得城鎮居民享有的養老保險、醫保、低保等保障，新農合醫保和農民養老保障水平偏低，“病”和“老”開支大部分由個人或家庭承擔。他們隨時準備返鄉務農，土地具有的社會保障和就業功能使部分農民把它視為“命根子”和“最后的依靠”。他們不愿放棄土地經營權。三是部分農民擔心現階段的土地流轉政策不穩定，擔心政策發生變化自身利益得不到保證，“寧可少增收不可失根本，寧可荒蕪也不流轉”。四是部分農民缺乏合同契約意識，法制觀念淡薄。調查發現，即使是新型農業經營主體和農戶就流轉價格進行過充分溝通，并簽訂土地流轉合同，部分農戶仍然會以“XX收地給的錢比你多”為由要求中止合同，全然不考慮地塊位置和種植作物品種的不同。通常情況下，這類糾紛會以“雙方各讓一步”，即新型農業經營主體“補償”農戶的方式解決，不會走法律程序(耗費時間和精力，農戶違約責任難以執行)，增加了新型農業經營主體的流轉風險和經營成本，打擊了其積極性。

2.2 土地流轉程序不規范

2.2.1 農地權屬模糊不清 土地流轉的前提是土地權屬清晰。自2014年河南省就展開了農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，并制定了《河南省人民政府辦公廳關于農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的意見》和《河南省農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案》，在全省129個縣(市、區)、256個鄉鎮中選擇471個村、19萬農戶的98.84萬畝耕地先行開展了確權登記頒證工作。2015年我省被國家確定為第二批整省推進試點省份后，《河南省人民政府辦公廳關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施意見》提出了“2015年全省完成4000萬畝左右的確權登記頒證任務，2016年全省基本完成確權登記頒證任務，2017年完成掃尾工作”的工作目標，目標已基本完成。目前，部分區域的農村集體建設用地和農用地所有權，自用農村宅基地的物權和住房擁有權還有待進一步完善。地方政府、集體經濟組織、村民小組各種主體和利益交織導致很小部分的土地的權利歸屬尚未確定。

2.2.2 土地流轉行為不規范 《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(2014年)指出：土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格的確定、形式的選擇應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限由流轉雙方協商確定。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權決定流轉農戶的承包地[3]。調查發現，一些鄉鎮政府盲目追求政績，借行政命令之名推動農村土地流轉。鄉村干部挨家挨戶做農戶的思想工作，口頭允諾優惠條件，夸大入股收益，極力勸說農戶將自己的土地流轉出去。有的農戶，特別是老年農戶在不了解土地流轉價格、流轉期限的情況下簽訂了流轉協議，有些鄉村干部甚至以取消“低保”“貧困補助”為要挾，強迫農戶流轉土地。土地流入新型農業經營主體后，一旦農戶對合同條款有異議，或者發現允諾的優惠條件無法兌現，就會去找村鎮干部、新型農業經營主體負責人“理論”，而村鎮干部常會以你們的合同是和公司(合作社、家庭農場、專業大戶)簽的，不是和政府簽的為由推脫，導致農戶和新型農業經營主體之間的糾紛不斷。如果新型農業經營主體不能滿足農戶兌現優惠條件的要求，農戶就要求收回土地。不規范的土地流轉行為既損害了農戶的利益，也影響了新型農業經營主體的經濟利益。

2.2.3 土地流轉協議訂立不規范 現階段還有相當部分的土地流轉是通過口頭約定的形式確定下來的，流轉雙方沒有簽訂正式的土地流轉合同，違約情況時有發生。例如，當農戶發現其他人的土地流轉價格高于自己時或有土地承包者愿意以更高的價格承包農戶已經流轉出去的土地時，會強行收回土地，流轉給出價高者，導致新型農業經營主體對土地的投入無法收回。還有一些雖然簽訂了書面合同，但合同過于簡單，調查發現，有的合同就是一句話“XX自愿將承包地租給XX使用3年，租金一年500元”，未對雙方的權利、義務以及違約責任做出明確約定，埋下了糾紛隱患。

2.3 土地流轉價格制定不合理

土地流轉價格是農村土地流轉中的核心問題?！蛾P于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇由承包農戶自主決定[3]，但在實踐中卻缺乏法規和制度的支持。調查發現，同一個鄉范圍內土地流轉補償標準差別明顯。農民主要依據周邊村鎮農戶土地流轉價格和需求方的“經濟實力”要價，流轉給大公司、大老板要價高，流轉給專業大戶、家庭農場要價相對低一些(流轉雙方大多認識)；需求方則是想方設法壓低價格，借助“行政力量”壓價是常用手段，雙方反復議價。農業企業往往需要一對一的和農戶談判，耗費了大量時間，有時因為少數幾戶談不下來，會放棄大片土地，另擇區域。土地流轉定價缺乏合理依據，價格不透明，導致流轉進程緩慢。調查還發現，近幾年土地流轉費用呈遞增態勢，土地流轉成本攀升，但農產品市場價格相對穩定，新型農業經營主體收益漲幅不大，一旦遇到旱澇天災，虧損嚴重，“毀約退地”“跑路”的事件并不鮮見。

土地流轉價格高是一把“雙刃劍”，高價格使農戶的土地承包經營權得以充分實現，他們可以獲得較高的利益，進而會提高土地流轉的積極性；但偏高的流轉價格會增加新型農業經營主體的生產成本，特別是讓種糧無利可圖，這不僅會加劇了土地流轉非糧化勢頭，而且會打擊新型農業經營主體流轉土地、擴大經營規模的信心?？梢?，確定一個農戶和新型農業經營主體都能接受的土地流轉價格，或者說是讓雙方都能有利可圖的價格非常重要。由于流轉期限長短不一，所以價格應是動態變化的，顯然這并不是某些農戶和新型農業經營主體能夠完成的，需要政府的指導。

2.4 土地流轉期限短

目前，農戶與新型農業經營主體簽訂的流轉合同大都是短期的，2-5年居多，甚至還有一年一簽的。從新型農業經營主體方面看，多數新型農業經營主體希望長期流轉，因為農業生產具有投資大，回收期長的特點，只有經營期長，他們才敢“大投入”，這樣才能有高收益。而且他們也擔心農戶看到土地產出效益提高后，后悔當初流轉價格低，續約時提價或收回土地。從農戶方面看，年齡較大的農戶總是希望“隨時”能收回自己的土地，自己耕種，土地是他們最后的事業和生存保障；而長期在外務工的青年人則是期望獲得更多的土地流轉費用，短期合約到期時，無論是續約還是重新簽約流轉，他們都可以重新“議價”，所以總的來看農戶傾向于短期流轉。

2.5 土地流轉用途不明確或改變土地用途

調研發現，少數新型農業經營主體，特別是農業企業，以發展農業為名大量流轉土地，部分土地用于種植農作物，部分土地違規建設廠房、度假村、農莊，與農民流轉意愿相違背，導致流轉雙方矛盾不斷。還有一些新型農業經營主體，主要是專業大戶，未履行當初承諾種植作物，由種植水稻、小麥改為種植果樹等收益較高的作物。農戶一方面擔心土壤層破壞后會對合同到期收回土地后的耕種不利，另一方面認為當初的流轉價格過低，由此引發的矛盾不在少數。這類矛盾在表面上是經濟利益之爭，深層次上則涉及土地流轉用途非農化、非糧化問題，事關糧食安全，應引起相關部門的重視。

2.6 農村土地流轉機制不完善

調查發現，我省各地農地流轉平臺尚處于實踐探索階段，部分縣沒有建立農地流轉市場和專業的農地流轉中介服務機構，鄉鎮沒有建立農地流轉服務中心，村里沒有成立農地流轉工作站，土地流轉效率低。已經建立的土地流轉服務平臺大都是“空架子”，僅僅只有一塊牌子、一間辦公室、幾臺電腦和從其他部門抽調的幾名工作人員。人員業務水平有限，無法提供全面、規范的土地流轉服務，特別是不能滿足農戶和新型農業經營主體對于土地流轉信息的需求。農民想要出租土地時找不到需求方，需求方找不到有流轉土地意愿的農民，導致農戶之間自發性流轉、盲目性流轉比例大，供需雙方無法有效對接。

鄉鎮工作人員在土地流轉中的職責劃分不清，權責不明確,使得農村土地流轉管理不到位。調查發現，部分鄉鎮土地流轉管理權劃歸農經站，但職責并不明確，管理人員不清楚“什么歸我們管，什么不歸我們管”，于是乎就有了“該管的不管，不該管的去關”，而且部分工作人員對我國土地流轉的政策法規“吃不透”，當新型農業經營主體和農戶因土地流轉合同問題發生糾紛問題時，他們不能及時處理，一拖再拖。

2.7 新型農業經營主體資金匱乏

現行農業補貼是直接發給有土地承包權的農民，所以專業大戶、家庭農場等土地的實際經營者并未能享受到補貼。各級政府也未明確設立支持各類新型農業經營主體發展的專項資金，即使有也是針對規模較大，實力較強，效益顯現的主體，如示范社、示范農場、龍頭企業。過高的“門檻”對剛剛開始起步的新型農業經營主體而言“可望而不可及”。

新型農業經營主體在流轉土地、農田基礎設施建設、大型農機具購置、農資及產品倉儲等方面對中長期貸款的需求強烈。涉農貸款風險大，收益率低，金融機構不愿意在農村開展金融服務。五大國有商業銀行改革后，農村地區營業網點被大量撤銷，只有郵儲銀行和農村信用社在鄉鎮設點，且此類機構不具備自主管理權限，對服務農村“心有余而力不足”。目前，各金融機構面向農戶發放的貸款以5萬元以下的農戶小額信用貸款為主，形式為農戶聯保、擔保，品種單一，額度較低，期限多為1年。農業生產周期往往在一年以上，特色種養殖業或長達2至5年以上，農戶難以貸款投放產生的收益償還貸款，這也是信貸違約的重要原因。

當前，農地經營權、農業機械設備等抵押擔保還存在法律障礙，新型農業經營主體能夠爭取到的銀行貸款相對于生產需要缺口較大。目前專業大戶只能以自然人身份申請銀行貸款，貸款期限短，金額小。在工商部門登記注冊的家庭農場和農民專業合作社雖然具備了法人資格，但多為家庭式管理，內部控制機制不健全，在實踐中尚未被金融機構普遍認可，申請貸款手續繁復，獲批可能性不大。相比這下，農業產業化龍頭企業因其具有法人資格，廠房、設備可作為抵押物，加上內部管理制度較為健全，較容易獲得金融機構的貸款支持，其流轉土地規模大，需要資金數額大，但是金融機構考慮到農業的風險性，一般不愿提供長期、大額貸款。