增存掛鉤政策下河南省閑置土地處置問題研究

楊莉莉

(鄭州大學 旅游管理學院，河南 鄭州 450001)

2018年自然資源部出臺“增存掛鉤”政策，要求各地嚴肅處置2015年之前產生的閑置土地。河南省建設性地提出“增存四掛鉤”政策，即將批而未供土地和閑置土地處置情況作為考核指標，與土地利用計劃、城鎮工礦規模指標分配調整、新增建設用地報批和開發區升級(擴區)掛鉤，以此推動閑置土地處置進程。

目前，閑置用地在法律上的認定標準不一致，學者們大多是從宏觀角度對存量用地進行定性研究，或是定量研究低效用地。曹開宇[1]研究了在新型城鎮化背景下城鎮低效用地再開發問題。倪永華[2]以存量土地為研究對象，研究其再利用方式。趙楠[3]分析了城鎮低效用地的結構。對閑置土地的研究集中在處置模式方面。李靖[4]總結了閑置土地盤活的典型做法。李麗劍[5]將石油銷售企業閑置土地按私有企業、外資或合資企業以及國有企業分類分別研究。在增存掛鉤政策背景下，研究河南省閑置土地處置問題具有現實意義。

1 河南省閑置土地現狀

2007年以來，河南省加大了對閑置土地的處置力度，在全省范圍開展土地整治專項活動，對閑置土地進行清查及處置。根據自然資源部及河南省自然資源廳公布的數據，河南省閑置土地呈現以下特征：第一，閑置土地總量大。截至2017年底，河南省閑置土地21.28萬畝，約占全國總量的十分之一，位居全國第一，其中鄭州市、洛陽市、南陽市、安陽市、信陽五市土地閑置問題嚴重，約占全省閑置土地總量的68%。第二，閑置土地多由地方政府原因造成。閑置土地的產生原因復雜，既有經濟發展形勢對企業造成沖擊，導致的企業用地閑置，也有政府違規毛地出讓及城市規劃調整等制度原因導致的土地閑置。根據河南省自然資源廳數據，2016年河南省共處置閑置土地442宗，其中政府原因導致的閑置土地面積約占總量的80.6%。以洛陽市為例，2017年洛陽市共處置閑置土地3758.31畝，其中政府原因導致的閑置土地2025.87畝，約占總量的53.9%。究其原因有以下幾點：一是拆遷資金落實不到位，違規毛地出讓造成閑置。2017年洛陽市由于拆遷補償問題導致項目無法開工的土地共19宗，面積達815.415畝。二是基礎設施不健全，導致土地閑置，如2017年中國聯合網絡通信有限公司河南省分公司公共設施用地閑置問題。中原數據基地對基礎設施保障條件要求較高，特別是在電力供應上要求必須是雙回路供電，原規劃自220KV慶豐變和祥營變引入兩路供電目前祥營變仍在規劃中，未能實現雙回路供電，導致此地塊閑置。三是地方政府規劃調整隨意性大，項目實施受阻。2017年洛陽市因城市規劃調整導致土地閑置約15宗；鄭州市某一商務金融用地，因規劃調整，路網及使用權面積發生變化，暫停施工。第三，閑置土地以住宅用地為主。2016年河南省共處置閑置住宅用地250宗，面積占閑置土地總量的47.96%。這一方面是由于樓市調控趨嚴導致部分房企以銷定產，降低施工速度，并試圖通過控制進入市場時間獲得更高利潤；另一方面是由于開發商惡意囤地、炒地等待升值，以期未來以更高的評估價格合作開發或者整體轉讓。可見，合理處置閑置土地不僅能促進土地高效利用，而且對穩定房地產市場有積極意義。

2 河南省閑置土地處置面臨的困境

近年來，我省對閑置土地的治理力度逐漸加大，但是治理效果并不理想，具體原因如下：

2.1 地方政府畏難不為

對閑置土地進行再開發往往涉及原有土地上建筑物的處置問題，處置過程中除了要支付較高的土地成本，還需支付拆遷補償費及地上建筑物收購成本等，而政府補償標準與居民補償預期常常不一致，矛盾多，這使得政府處置閑置土地的積極性不高。閑置土地再開發涉及國土、城建、規劃等多個部門，由于各級政府沒有建立起統一的清查處置辦法，閑置土地處置權責不清，工作難以推進。與此同時，一些地方政府追求績效，利用土地優惠政策大肆招商引資，在對引進企業資質及投資強度尚不確定的情況下，超額或提前供地，忽視對土地利用效率的把控，導致新增建設用地在開發中閑置。

2.2 企業積極性不高

我國稅收制度設計是企業在土地取得和轉讓環節需支付較高稅金，而在持有環節稅金較低。為追求后期土地升值帶來的巨額利潤，部分企業主動選擇土地閑置(囤地)，或者放緩項目進度，也就是說，一些企業寧愿土地閑置也不愿盤活利用。

近幾年河南省盤活閑置土地的途徑主要有：政府收回、土地置換、督促開工、征收土地閑置費、改變用途、安排臨時使用、納入政府儲備等，大多以政府為主導，由政府負責拆遷賠償、收購儲備。政府采取的方式是以政府利益最大化為原則的，缺乏對原土地使用權人的政策支持和激勵，導致其他主體參與土地盤活的積極性不高。

2.3 閑置土地盤活主體單一

閑置土地無論是納入政府儲備，還是拆遷后再開發，都需要大量資金。河南省閑置土地處置以政府為主導，資金主要來源于政府，但政府財政難以支撐大量的閑置土地再開發成本。目前土地資源資本化的主要途徑是招拍掛出讓方式，但從前期的企業回購、拆遷改造到后期重新掛牌上市取得土地出讓金需要一個較長的周期。在拿到土地出讓金之前，政府只能通過融資方式解決所需資金，而資金籌措存在很多未知的不確定性因素，很有可能延長盤活利用的時間，使處置工作無法如期完成[5]。

3 促進河南省閑置土地處置的對策建議

3.1 嚴格落實增存掛鉤政策，督促地方政府盤活閑置土地

增存掛鉤政策通過新增用地與存量用地指標掛鉤，調動地方政府盤活閑置土地的積極性，最終達到土地集約高效利用的目的。政府應根據差異化閑置情況，采取一地一策方式，通過依法轉讓、合作等方式盤活閑置土地。要根據產業發展趨勢，適當調整用地政策，降低閑置土地處置難度。要落實工業用地彈性出讓制度，根據企業生命周期及行業發展趨勢，合理確定工業用地使用年限，避免在新一輪用地中出現土地閑置。

3.2 采取多種方式盤活閑置土地，促進多元主體積極參與

近年來，河南省在閑置土地盤活方式上有所創新，如焦作采用合作轉型發展模式盤活了扉利達公司閑置廠房，同時為國隆實業項目縮短建設時間；采用退出引入方式將未來鋁業閑置廠房及設備全部盤活。河南應豐富閑置土地盤活方式，激發企業積極性。李靖[4]將我國閑置土地盤活的典型做法分為五種：分塊切割盤活，即將企業部分未利用土地收儲后重新配置給其他企業；合作轉型模式，即企業由于自身原因無法進行開發，由政府引導或企業自主尋求合作方，共同開發，轉型其他產業；退出引入盤活，即企業因為停產或者政府規劃原因導致原定項目無法繼續建設，由政府引導原企業退出，同時引進新的項目進行盤活；異地置換盤活，即對長期閑置且短期內無法開發利用的土地，在全市范圍內異地置換；閑置廠房盤活，即企業將閑置廠房作為小微企業的創業基地。河南省可借鑒我國其他地區經驗，因地制宜選擇合理方式處置閑置土地。

3.3 全面清查閑置土地，加強土地使用監管

政府相關部門應盡快清查閑置土地數量、結構及分布情況，明確其閑置原因，并以土地高效利用為目的，選擇合適方式盤活土地。同時，要加強對土地使用過程的全程監管，避免已處置用地再次閑置和新增用地閑置。要加快建立長效預防機制，對土地實行動態監管，加大對土地閑置的處罰力度，尤其是加大土地保有環節的成本，防止企業為追求高利潤造成的土地閑置。