我國養老金制度改革發展探析

王新宇 許娜子

(中國林業科學研究院，北京 100091)

2015年1月14日，國務院發布了《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該決定明確了從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費，這標志存在了近20年的養老金“雙軌制”的終結。

一、核心概念

養老金“雙軌制”，是指在我國養老制度中，對機關事業單位人員和企業職工執行不同的養老金制度。在城鎮企業中，由企業和職工本人按一定標準繳納養老費用，進行社會統籌，實行一種“繳費型”的養老保險制度；而在機關事業單位中，則由國家財政統一支付其人員的退休養老金。

養老金“雙軌制”是在我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉型期間所產生的特殊產物。自建國以來直至19世紀80年代，在計劃經濟體制下，我國企業基本都為國有性質，企業職工和機關事業單位人員的養老金收入差別不大。80年代中期以來開始的國有企業改革，使得傳統的養老保險制度受到沖擊，退休養老費用社會統籌開始試運行。隨著企業用工制度以及工資福利制度改革的繼續推進，1991年，國務院開始了嘗試性的社會養老保險結構的改革實踐，實行社會統籌，規定養老保險費用由國家、企業、個人三方共同負擔。而在1995年，國務院提出建立企業統一的基本養老保險制度，并于1997年7月頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，正式明確了城鎮企業職工養老保險的統一模式為社會統籌與個人賬戶相結合的模式，基本模式為企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險，企業職工的養老工作自“單位保障”向“社會保障”邁進。

在這整個過程中，企業率先實行了社會化，而機關事業單位仍處在單位管理的階段，其人員養老金始終由國家財政統一支付，形成了制度上與事實上的養老金“雙軌制”。

二、我國養老金“雙軌制”的特點

養老金“雙軌制”一直以來為人詬病的直接原因就是機關事業單位人員和企業職工由于兩種不同的養老金制度而導致在同等學歷、同等職務、同等職稱、同等技能、同等貢獻的情況下，人員在退休時因所在單位性質的不同，造成養老金存在巨大差異。比較二者，有以下3項主要不同。

一是統籌方式不同。

此前，我國大部分的機關事業單位工作人員的養老保險費用由國家財政統一籌資，個人不需承擔繳費義務。而企業職工的養老保險屬于統籌層次較高的制度，是單位和職工本人按照一定標準繳納養老費用，分別納入社會統籌賬戶和個人賬戶。其中，職工所在單位每月繳納工資總額的20%，進入統籌賬戶；職工個人每月繳納工資總額的8%，進入個人賬戶，以此來進行養老金的賬戶積累。

二是支付渠道不同。

由于養老金的統籌方式不同，進而具體支付養老金的渠道也不同。機關事業單位的人員養老金的支付是由國家財政統一全額撥款，采取現收現付的模式，屬于財政預算渠道。企業職工的養老金是由其所在企業和個人分別繳費到養老保險專用賬戶，即養老保險社會統籌賬戶和個人賬戶，由代際轉移支付和個人儲蓄支付組成，實質上就是一種自籌賬戶。

三是享受標準不同。

養老金替代率，是指勞動者在退休時，領取的養老金水平與退休前工資收入水平之間的比率。對城鎮基本養老保險替代率的測算結果卻顯示，企業職工養老金替代率一直處于45%左右的區間，與此同時，一直維持在80%——90%水平的是機關事業單位人員的養老金替代率。從另一個角度來說，機關事業單位人員和企業職工的養老金計發辦法也有所不同。機關事業單位人員以退休前最后一個月的工資和連續工齡作為計發依據，與工作年限掛鉤；而企業職工則以養老金繳費年限和繳費數額為計發依據，這也直接造成了二者在享受標準上的不同。

三、實行養老金“雙軌制”產生的問題

在養老金“雙軌制”下，企業職工普遍存在制度上與事實上的被剝奪感，這加劇了社會矛盾，不利于社會的穩定與和諧，在一定程度上延緩了社會公平正義的建設進程。同時這一制度也阻礙了勞動力的優化配置，增加了國家財政的負擔，影響整個社會保障體系的建立健全。

第一，養老金“雙軌制”破壞社會公平。

養老保險制度本質上是公共資源在養老領域的分配機制，是對國民收入的再分配。我國的企業職工養老保險制度在設計之初，無論是在統籌方式和支付渠道方面還是在享受標準方面來看，均與機關事業單位養老保險制度的設計有所不同。“雙軌制”破壞了社會主義按勞分配的平等分配權，造成了同工不同酬的局面，有違社會主義公平正義的基本原則，影響了社會的和諧穩定。

第二，養老金“雙軌制”加重財政負擔。

龐大的機關事業單位人員的養老金由國家財政統一支付，這就給財政帶來了巨大壓力。同時，由于退休福利本身是一種具有剛性的福利，只能提高，很難降低，再加上我國“未富先老”的國情，在養老金“雙軌制”的制度設計下，國家財政只能不斷增加養老金的支出，提高退休人員養老金給付水平，其負擔之沉重可想而知。

第三，養老金“雙軌制”阻礙人才流動。

機關事業單位人員退休后福利待遇更加穩定，使得許多人才紛紛投向機關事業單位，而與此同時，還有相當一部分民營企業卻出現人才緊缺的情況。這無形中就從制度上將員工劃分為兩種身份，阻礙了人才的公平競爭，不利于對勞動力進行合理配置。

另一方面，養老金“雙軌制”使機關事業單位的養老保險制度并沒有徹底納入基本養老保險制度中來，兩者待遇水平難以相互銜接。因此，人員在機關事業單位和企業之間的流動，存在如何處理養老保險關系、協調兩種養老保險制度的問題，這制約了人才的自由流動。

從以上分析來看，由于歷史原因，養老金“雙軌制”是我國在城鎮養老保險體系探索過程中的必然之物，但是隨著經濟社會的發展，這一制度發展后期也給社會帶來了很多負面影響，引發了社會公眾的不滿。實行養老金并軌，對于打造健全的社會化養老機制，具有重大而深遠的意義。