新時代城市民族社區治理中政府職能轉變探究

武澤宇

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

對于城市民族工作，習近平總書記在2014年的中央民族工作會議中就已經明確指出“要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境”[1]，在2016年全國城市民族工作會議上，俞正聲則進一步指出：“做好城市民族工作，實際上是加強和改進新形勢下民族工作與城市工作的重要內容。”[2]由此可見，城市民族工作已經成為政府城市治理工作中不可忽視的組成部分，進一步提高政府對于城市民族社區的服務質量，有利于加強城市社區各民族之間的交往交融，進一步推動我國城市民族工作的實踐創新。

所謂的民族社區一般是指“存在于城市中的少數民族的聚居村落或街道，亦即少數民族相對集中的聚居區域或者居住點”。[3]城市民族社區則是城市化進程加快進而影響大量的少數民族流動人口進入東部發達城市所形成的一種特殊產物。隨著我國經濟的迅速發展，城市社區越來越趨向于多民族混居，民族社區建設已經成為了城市社區建設的必要組成部分。

由于城市民族社區是城市社區的一種特殊類型，其不僅有普通社區的共性問題，也凸顯了多元性、異質化程度高等特點，導致其產生的問題和矛盾更為復雜，更具有脆弱性，政府更需要重視自身服務職能的建設，以更好的應對挑戰。

在當今世界上，政府的職能轉變越來越成為世界的政治潮流，世界各個發達國家都在強調政府為社會提供優質的公共服務。與此同時，我國在十九大的報告中，強調“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”[4]這為城市民族社區中政府職能的轉變提供了指導思想和目標，要求切實創新管理方式，創新社區管理方式，發揮政府的服務職能。建設服務型政府，就要發揮市場對于社會資源配置的決定性作用，更多的將社會組織引入進來，讓他們為民族社區提供良好的服務，精簡政府職能，更好的發揮人才作用，加強各民族的溝通與交流，為各民族提供一個平臺，構建一個屬于社區中各民族的社區文化，既求同也保異。

一、城市民族社區治理中政府職能轉變的社會因素

在城市民族社區治理中，政府由管理職能向服務職能的轉變在很大程度上是受到當前社會因素的影響，其影響力輻射廣且持續性強。所謂的社會因素包含的內容十分復雜，本文將重點分析其中的兩個方面，一是社會群體和社會交往，也就是城市民族社區族際間的自愿性隔離與交往，這種群體與群體之間的自動隔離和交往不暢進而導致了隔閡的產生；二是道德規范、價值形態以及意識形態，由于所成長的自然環境、風俗習慣不同，必然會產生不同的世界觀、價值觀，這種差異則會由于人數的差距而不斷放大。

(一)城市民族社區族際間的自愿性隔離與交往不暢

在城市民族社區中，各民族的融洽程度是至關重要的，社區中各民族相處的融洽程度，對于政府開展相關工作會產生極大影響。自愿性的隔離是指群體成員由于共同的文化和心理需要，主動降低心理層面上的價值認同感，自愿選擇結成自己的社群網絡并以此作為他們行動的依托。[5]少數民族人口在心理和文化上具有較高的一致性，甚至由于樣貌的相似性更容易相互交流，產生信任，但對于非本民族的人則常常抱有懷疑心理，這種心理層面的認知無形中使各民族群體之間社會距離拉大，增加相互之間的不信任感。而各民族間的自愿性隔離與人際交往則進一步會導致“居住隔離”，這種居住分異和隔離，使得不同社會階層之間的社會距離拉大，形成彼此的社會隔離，[6]

(二)城市民族社區內部價值認同存在差異

相當一部分的城市多民族社區是在城鎮化的推動下促使各少數民族人口迅速突破了原有地域和民族邊界，在極短的時間內匯集于城市之中，其形成過程爆發式的特征十分突出，其中缺乏一個循序漸進的多元文化自然消化吸收的過程，難以產生相互之間的文化共鳴，進而使各個民族缺乏對于自己所在社區的價值認同。如：就飲食方面，穆斯林民族忌食豬肉、自死肉和動物的血液等，而漢族等民族卻喜歡吃豬肉，個別漢族或者非穆斯林民族在和自己比較熟悉的穆斯林人員的交往中，往往會以此“開玩笑”，但是這不僅會傷害他們之間的感情，也容易產生糾紛和矛盾，其他方面也諸如此類。[7]大量不同文化特征的人口雖然居住在同一區域之內，卻難以迅速建立起相互幫助、相互信賴的社會關系，加之政府對于多民族社區這種新型社區的認識不夠，重視不足，各方面制度建設、政策保障、基礎設施等方面往往還處在探索或停滯中，導致居民對于社區認同的意識非常淡薄，對于社區公共事務參與意識和參與程度相當淡漠。

二、城市民族社區治理中政府職能轉變的政府因素

在城市民族社區中政府想要實現由管理職能平穩的轉變為服務職能，單單依靠社會因素是遠遠不夠的，社會因素是推動政府職能轉變的外來因素，其內因還是集中在政府內部。我國政府對于民族社區治理容易產生疏忽：一是“越位”，二是“錯位”。

(一)城市民族社區治理中政府職能的“越位”

政府在社區治理方面的越位，指的是一些職能本應該由社區承擔，而在實際生活中卻由政府承擔了，政府有責任對社區的事務進行管理，但社區事務的全部承擔往往使政府不堪重負。就我國的現實情況而言，政府大多干著社區需要做的事務，使社區無形中成為政府的執行機構，靈活性下降。例如：政府承辦的就業咨詢活動、培訓活動、科普活動、教育培訓活動等一般都是政府發布行政命令，社區機構執行命令，這無形之中削弱了社區居民參與建設自己社區的積極性，同時也造成了政府社區事務的冗雜。

(二)城市民族社區治理中政府職能的“錯位”

當前，政府對于城市民族社區的發展中出現管理上的“錯位”，針對少數民族社區這一新情況，政府的服務職能沒有得到應有的重視，沒有提前去調查居民的需求，導致了城市民族社區的建設過程中各種服務遠遠滯后于當前城市的發展狀況，難以滿足民族社區居民的需要，沒有切實實現管理職能向服務職能的轉變。同時城市民族社區中的政府工作人員沒有民族工作經驗，語言不過關，整體素質不高，遇到各民族居民之間的糾紛不能夠及時處理，缺乏處理緊急事態的工作經驗，甚至有的處于尸位素餐的狀況中，由此可見，專業人才的缺乏也是政府職能“錯位”難以根除的重要原因。

三、城市民族社區治理中政府職能轉變的制度因素

社會因素刺激政府在民族社區治理中轉變職能，政府自身的三大弊病要求政府轉變政府職能，但是如果沒有制度、法律的框架的輔助，政府在民族社區治理中的職能轉變只能是空談，服務型政府這一角色一直在不斷的強化，但是固有的制度缺陷禁錮了政府職能的轉變，需要黨和政府從更深層次出發，解決原有行政管理體制的影響和管理理念影響的問題。

(一)原有行政管理體制的影響

改革開放前政府職能轉變主要是受到建國初根據蘇聯體制建立的權力高度集中的行政管理機制，是實行計劃經濟的必然舉措，這里就不加贅述。改革開放后，我國提出“以經濟建設為中心”的總體目標，從而開始了經濟領域大刀闊斧的改革，中國經濟也在這一時期高速發展。與此同時，也應當注意到社會管理領域相比較經濟管理領域，存在著比較明顯的滯后現象，盡管在1982年、1988年、1993年、1998年都進行過政府機構改革。[8]但很大程度上是為了配合經濟的發展，在某種程度上促進社會管理創新的作用較小，這就為高速發展的經濟下埋下了一定的社會隱患，原有的管理體制與部門已經不再適應當前社會，從這四次改革的結果來看，社會的管理部門的總體格局并未有實質性的變化，這就必然要求十九大所提出的行政管理體制的創新和變革，以適應當前社會形勢的變化。

(二)原有管理理念的影響

在社會轉型期，中國政府的職能體系直接承接于計劃經濟時代，全能政府的慣性對政府職能的轉變的影響是潛移默化的，這種慣性體現在一定的行政行為中國，內化于人們的意識形態之中。[9]盡管改革開放后，市場經濟在飛速發展，但是政治制度建設相比較經濟建設存在著一定的滯后，人才素質尤其公務員素質亟待提高；部分群眾對于民族這一觀念仍然趨于保守，仍然懷有大漢族主義的落后思想，不能夠真正推動各民族的友好和諧相處；某些政府部門仍存在著“社會組織發展影響社會穩定”的舊思維。因此，想要政府部門和行政人員從計劃經濟體制下形成的全能政府的思想觀念中解放出來是需要一個持久、漸進的過程。而大力推動社區內社會組織的發展，則能夠加速這一過程，豐富多彩的社會組織和中介組織不僅能夠代替政府缺失或者越位的職能，還能促進社區中各民族居民的交流、溝通，提供更加優質的服務。

四、城市民族社區治理中政府職能轉變的主要路徑

(一)提高民族社區制度化水平，為民族社區的治理提供制度保障

我國政府要想結束在民族社區中承擔一切事務的角色，應當制定完備的社區法律體系，逐步完成轉變。

首先，調整、修改甚至廢除部分與現實情況不符的社區治理的法律法規。在上文中已經提到了我國社區治理法律制定的實踐比較早，與當前社區狀況存在脫軌的現象，阻礙了政府在社區中服務職能的實現，應及時了解當前民族社區的現狀，根據社區內居民的要求，所面臨的問題，盡快的建立制度、法律的保障，以便更好的推動政府職能的轉變，從而實現民族社區的穩定、發展。其次，社區財政制度應當及時完善，并做到公開，透明。

其次，財政是民族社區治理的物質基礎，社區內的一切活動都離不開它，民族社區需要政府加大資金投入，也要不斷拓寬籌資渠道，完善社區的基礎設施，大力發展公益事業。最后，由于城市民族社區是城市社區中的一種特殊類型，有必要針對其特殊性使用特殊辦法，做到具體情況具體分析。我國城市社區的制度規范已經在逐步發展，但并沒有將社區進行分門別類，只是單純的將各民族統一的看作為普通居民，忽視了其民族身份，不能夠很好地處理社區間的民族關系。將各民族看作統一的社區居民并沒有問題，但是有必要注意的是，民族身份的不同還是有必要重視的，不能一概論之，還是應當有所區分，這樣有利于尊重各民族的民族文化，以避免引起不必要的麻煩。因此，針對城市民族社區中不斷出現的新問題，政府及相關立法機構必須相互合作，積極研究新情況，妥善的建立符合新型民族社區治理的制度框架。

(二)積極引導社區組織提供公共服務，堅持政府的整體管理

政府社區服務的整體管理是政府在社區需保留的必要職能之一。首先，在服務類型上，政府應當定位于提供民族社區行政類服務而不是提供公共服務。民族社區的公共服務可以通過社會組織來加以提供，目前上海政府已經開始通過“購買服務”的方式，將大量社區公共事務轉移給社會組織或者中介機構。例如：社區希望校園在雙休日期間向居民開放，上海的街道辦先與教育部門溝通，采取由政府投保、購買服務和物資補貼等辦法解決學校的后顧之憂，同時又同財政局協商，每年撥出一定的經費用于學校基礎設施的補償[10]。這樣的形式同樣適用于城市民族社區，既有利于社會組織的發展壯大，也可以減少政府對于民族社區管理過于冗雜的毛病。民族社區由于減少了政府的行政色彩，可以更好的發揮市場的作用，以市場手段來選擇社會組織，讓社會組織來為民族社區提供必要或者更高層次的服務。政府作為“裁判員”，對于社會組織在民族社區中的服務具有監察的職責，定期檢查，以保護民族社區中的居民利益不受到侵害。

其次，在服務的具體項目上，政府要以需求為導向，抓住關鍵項目，做好整體把握。目前在社區中，政府需提供服務的種類有醫療服務、衛生服務、文化服務、養老服務等。但是，有必要指出的是，政府在這些服務中的提供不多，很難滿足民族社區中居民的需求，尤其是文化服務。民族社區本身有其特殊性，各民族文化存在著很大的差異，政府對于文化服務更應當作為重中之重，應當竭力構建社區文化，培養民族社區居民的社區統一體意識。

(三)在建立社區共同體的基礎上，增強社區內部的認同

在一個社區之中，如何能夠做到居民之間相互和諧相處，既有活力又有規矩呢？由于在同一社區之中居民之間并沒有直接的物質利益和血緣紐帶，想要建立社區共同體則在很大程度上取決于文化因素，也就是社區認同。

20世紀70年代，亨利泰弗爾針對社會認同提出了自己的觀點：“當個體認識到自己屬于特定的社會群體時，也會認識到自身作為群體成員帶給自己的情感和價值意義。”[11]而社區認同則是由社會認同中引申而出的，屬于社會認同這一范疇中的一部分。社區認同可以簡單的理解為社區居民具有社區共同體意識以及對作為社區成員身份的認同，社區認同同時要求居民對于其他居民的認同，以及對于社區的整體利益的關注。

但是民族社區居民之間的互動在短時間內很難通過居民自身形成，這就要求政府通過一定形式的宣傳以及通過引導社區組織的服務施加外力以此來推進這一過程，通過社區組織來提供服務，政府負責整體的把握，從而極大的降低了管理的成本，并有利于產生更加良好的效益。在社區的治理過程中，社區中各民族容易形成“抱團效應”，從而加重了各民族之間的隔閡，這是由于文化、血緣聯系的一種表現。政府應當有意識的構建社區居民這一身份認同，將血緣、文化聯系轉變為地域、價值、身份認同，通過塑造本社區的文化認同，進而增強居民身份認同，從而打造社區共同體。

五、結語

作為關系復雜、治理難度較大的一類社區，城市多民族社區治理的好壞直接關系到能否成功構建和諧社區。在少數民族自治區，單一少數民族人口聚居較多這一特征，有利于國家的一系列民族政策較好地得以貫徹落實，但在城市多民族社區，由于少數民族人口多為后遷入者，而且數量相對較少，原社區管理者缺少對國家民族政策的了解，也沒有相關民族政策的執行經驗，因而很容易忽視對少數民族人口的關注，導致少數民族與漢族在日常社區生活中容易產生矛盾或摩擦。

要想使民族社區真正的滿足各民族的實際需要，政府就必須進一步轉變職能，有些事務就要由居民們自己商量決定，在這個基礎上，不同居民的愿望和要求如果有區別，也可以進行協商和協調，這就容易產生各種合作和優化的方案。[12]

政府在進一步轉變政府職能，發揮政府服務職能的過程中，往往會極其重視在社區服務領域內的投入，但是在服務領域的投入是否就意味著服務質量的提高，是否就代表了政府職能轉變的成功呢？不盡然，服務的成本和利益對于提供服務都是不可缺少的重要因素，任何公共服務都是需要成本，但是質量、效率也是不可以忽視的。[13]對于社區各種服務設施的大量投入，但是很少人去使用，大量的基礎設施被閑置也是資源的極大浪費，政府所提供的服務也應當建立在投入—產出意識和成本—效益意識之上。政府在引導樹立社區意識的同時，鼓勵民族社區內社會組織的多元化發展，健全民族社區組織機構；要繼續加大政府的財政投入力度，提高基層干部隊伍的素質和能力，尤其要加強干部的雙語教育，在和其他少數民族的相處之中，語言的親近性將會極大的縮小兩者之間的距離，能夠更好的處理相關的問題。

城市民族社區建設涉及多個角度,是一項綜合性的系統工程，也是一個較為長期的過程，政府需要警惕的是，現實中民族社區的矛盾并不會等待政府角色的轉變而有所減少或延遲。所以，需要政府在轉變角色的同時，更要建立起大規模沖突調解的應急機制，盡可能的減少大規模沖突的爆發，也就是說我們既要治標也能治本，短期內要將“標”控制在一定的區間內，逐步治本，兩者都要得到重視。總而言之，政府在民族社區中扮演著極其重要的角色，服務型政府的建立是城市民族社區治理的必然趨勢，也是符合國情的必然選擇。