新公共管理中的內卷化效應

婁峻

（黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080）

內卷化、或者說過密化，最初是用于形容東亞、東南亞的農業，指的是隨著勞動投入的增多，勞動投入的邊際效用開始遞減，導致社會經濟無法進一步發展的一種現象，現在引申為在社會活動中，勞動資本投入不斷增加，卻并沒有帶來預期的實際效益。過多的資源或時間用于長期內耗之中，人與人，團體與團體，社會與社會之間的矛盾日益增加，社會效益不增或增速極慢甚至反減。中國封建社會時期的內斗內耗現象便是內卷化最為突出的表現。

在公共管理活動中，由于生產力的高速發展，代際差異逐漸擴大，人與人的矛盾愈發突出，長期以來，人的需要滿足不再僅僅局限于人自身價值的實現，而已發展成為人自身價值的“飛躍”。人的發展空間上升面的局限性，導致的內卷化問題日益加重，使得社會組織的發展收到了長期性的停滯內耗之中。研究內卷化，有助于增加團隊凝聚力，減少內耗或矛盾，刺激組織生產力與積極性。解決內卷化問題，已經在管理活動中變得越來越重要。

一、內卷化內涵及其理論淵源

內卷化一詞最早起源于拉丁語，原意是“卷起”。在現代漢語解釋中，一般解釋為“復雜盤繞的混亂事物”。在學科的概念中，內卷化用于解釋一個組織發展到一定程度時，由于其外部的擴張受到一定邊界的限制，為了平衡內外的各種因素影響所帶來的變化而導致的內部管理不斷精細化和復雜化的過程，并且在這一過程中產生了沒有任何實質性發展的結果，其特征是既沒有突變的發展，也沒有繼續量化的增長，而是長期的處于一種，內部不斷增長再消耗，再增長再消耗的自我復制自我消耗的形態。因其在消耗過程中同時不斷細化，不斷豐富內部形式，有時也被翻譯為“過密化”，意為過度密集化。內卷化或過密化經常被用來解釋組織成長或社會發展中產生的“滯緩性”發展與“重復性”發展。

最早提出“過密化”雛形概念的是美國人類學家戈登威澤，他用這一概念描述一類文化模式，即當一種文化模式達到了某種最終的形態以后，它既沒有辦法穩定下來，也沒有辦法使自身轉變到新的形態，而是不斷地在內部變得更加復雜化。20世紀50年代，吉爾茨通過在印度尼西亞的實地考察發現，在印度尼西亞的爪哇島和外島之間存在著二元的發展關系，外島的一些地區借助技術進步，生產方向已經朝向資本密集型方向發展；爪哇島的一些地方則朝向勞動密集型的方向發展。據此情形，吉爾茨提出了“農業內卷化”的概念：是指在土地面積有限的情況下，未來增長的勞動力也不斷繼續投入農業生產的過程。“由于內部細節過分的精細而使得形態本身獲得了剛性”。[1]美籍華人黃宗智則進一步發展了吉爾茨關于“內卷化”的概念。黃宗智將“內卷化”概念應用于中國的農業經濟與社會發展的研究中，他將在有限土地上不斷增加勞動力的投入以獲取更高產量的方式稱為沒有實際發展的“增長”，實際上這是一種過度密集化的勞作方式，導致的結果是單位勞動生產的邊際效益遞減。黃宗智對于“過密化”的理解已經超過吉爾茨，將勞動的密集化與單位生產的邊際效益降低連接起來，理論上驗證了過密化內部消耗不斷細化的特征。美國學者杜贊奇則進一步豐富了吉爾茨的理論，他認為所謂的“內卷化”是“指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象”。[2]他通過對照歐洲國家在國家轉型時期產生的種種特征來研究中國近代歷史上的轉型過程，提出了相應的國家政治內卷化的理論模型，即不成功的或背離了現代國家政權建設目標的失效行為，也就是“政權的正式機構與非正式機構的同步增長”，國家形式上徒有擴張，沒有實際的社會收益。[3]這是首次內卷化或過密化被應用于政治學的研究，內卷化理論的研究應用得到極大發展。

二、新公共管理理論內涵

新公共管理的“新”是指區分于傳統的管理主義的管理理論，受“政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿”的影響，政府采取用管理的方式替代行政的執行，盡可能地用市場和承包合同責任制替代傳統的官僚體制，其首先要解決的問題便是如何使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

在傳統的管理行政條件下的政府由于其職能的不斷分化和內部擴張，造成了政府規模的急劇膨脹，這種過度的積聚也使得政府陷入了嚴重的財政負擔加劇的窘境。同時，由于政府規模的過于龐大，導致了管理過程中失調、失控的官僚主義弊端不斷暴露出來，行政效率低下等潛在危險也逐漸顯露端倪。結果，政府形象嚴重受損，以致于出現了普遍的公眾對政府的信任危機。為了解決上述的這些問題，新公共管理理論提出了許多針對性的措施，諸如精簡行政機構、削減政府的部分職能、放寬管理規制、壓縮管理范圍、政府部分業務采取合同出租方式、打破政府壟斷和公共服務社區化等等，這些措施在具體的實踐運用中包含了政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。

三、新公共管理中的內卷化現象

進入二十一世紀后，為了應對解決公共管理中出現的新的社會問題，黨中央提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”重大命題。但具體的實踐過程則是因時間、地域、管理層次而具有明顯的差異性，從而一些地方政府為解決問題不得不進行一些相應調整，然而一些地方政府采取的行政管理手段卻隨著社會管理職能的深入，而不斷復雜擴大化，行政組織功能逐漸固化，只是在同一層面上不斷地自我復制，并沒有預期中的行政創新突破管理瓶頸，進而陷入社會治理的“內卷化”困境之中。

（一）組織工作流程繁復

在新公共管理中，面對復雜的工作環境，眾多的工作目標，一些組織不得不采取細化工作職責的管理方式，將原本簡單的流水線工作模式不斷細化，進而提高效率。在這種情況下雖然能夠使得多重的工作目標得到完成，但是一旦細化過程超過一定的度，就會造成只是簡單的工作不斷的反復操作，很難實現組織管理上的突破，也難以實現組織的創新發展等問題的發生。在工作流程過度細化的背景之下，為了實現多重目標的實現而增加投入的資源極易導致投入過度與浪費的問題發生。在組織活動中，由于組織目標一致，組織基本結構固定，各項組織工作之間有極強的關聯性，因而增加的資源投入，也只能是在原有的組織結構基礎之上進行復拓增設。內卷化的組織管理過程中，因為組織成員的簡單增加，使簡單工作流程的反復化，資源的投入也只是考慮局部效益，而并沒有從全局考慮。組織工作的復雜化過度細化工作內容，不僅會造成過程的復雜化，而且會加重組織的人力、物力等資源，而這種過度的耗費資源并沒有將效率大幅提高。組織工作過程的細化還會加重管理負擔，特別是會導致管理碎片化，組織人員過度的只是重復單一工作，難以實現個人的上升發展還會造成人員流失，倦工怠工等問題。

（二）組織結構固化

新公共管理原本的管理理念是市場化、自由化、縮小政府規模，但是隨著社會的發展，全球化形式的進一步加強，后現代公共利益與公共責任凸顯，社會對于政府理念的革新呼聲也與日俱增。組織結構固化也是新公共管理后期內卷化的重要表現形式。新公共管理中行政主體逐漸空心化，政府由于大幅縮減職能，交由市場化指導，使得大量的公共服務以契約方式外包出去，然而這種外包形式的推卸公共責任使得政府的公信力與行政公共性都進一步喪失，政府職能逐漸固化。政府縮編公務部門工作人員，使得政府行使職能空心化，短期的雇傭制實施沒有彌補公職人員責任感缺失這一重要問題。政府擁有“核心”公共權利的職位固化，使得底層公務人員很難得到繼續上升空間，進而造成工作效率降低。組織固化帶來的保守主義傾向也使得組織成員很難提高自身能力，組織也難以實現跨越發展。由于短期雇傭制員工對于行政責任的缺失，使得他們在受到外部壓力時抗壓能力極弱，為了避免風險，雇傭制人員經常會倦工怠工，使得以逸待勞的懶政惰政現象經常發生。缺乏改革勇氣，組織長期的處于僵化低效的范圍內，會進一步加重保守主義的傾向。組織結構的固化，也會導致組織成員固化，除“核心”管理人員外，即使吸引進組織的人員也大多與組織之前存在一定的關聯度。雖然穩定的組織結構吸納的與組織有高關聯度人員，可以一定程度上減少培訓學習成本，但是組織長期得不到新鮮血液的補充，很難實現實質上的創新，往往會陷入故步自封的內卷化怪圈之中。在這種情況下，以新公共管理的理想計劃是謀求效率的最大化，雖然在組織初期會得到極大發展，但是隨著時間推移，引進新員工可能逐漸降低，當組織成員大多能夠對現有的基本工作應對自如，往往會謀求更高的發展或上升空間，如果老員工的發展難以進一步，新員工又難以及時補充，造成的局面將是大面積的人員缺失。

(三）組織管理環境的惡化

對于組織管理，我們一般以政府、社會組織等為單位進行研究，在公共管理的過程中社會管理組織的不斷精細化，管理部門越來越多，社會管理功能逐漸固化。組織管理內部由于成員單一的重復某個或某些簡單性的工作流程，不僅會造成組織工作人員的疲憊也會造成組織管理人員的松散，當組織管理日漸僵化時，組織管理者的管理效用也逐漸降低，在這一過程中管理者個人的能力也難以提高導致整個組織在大方向的發展上也難以實現進一步的突破。從外部大環境來看，由于組織受內卷化影響發展減緩甚至停滯不前，導致組織受外部侵擾時抗打擊能力減弱，受內外部雙重影響組織環境惡化也會進一步加重。

四、解決公共管理中組織內卷化危機思路

二十世紀八十年代以來，受新公共管理弊端影響，新公共服務理論應時而出。新公共服務分別從政府職能簡化，重視人大于重視效率，尋求公共利益與公共責任并重幾個角度入手解決新公共管理的內卷化危機。

（一）政府職能的簡化

不同于傳統管理主義的官僚制危機，新公共管理中主要是受民眾影響，使得政府壓力過大，受壓體制過度增加，導致機構臃腫辦事效率降低。為解決機構臃腫，簡單的裁撤部門機構并不能滿足民眾需要，而是應為政府與民眾雙重解壓。一方面將政府職能從掌舵人轉變為服務型政府，將地方行政指標靈活化為地方政府解壓，將行政目標清晰化，權責明確統一，防止層層加碼，陷入數字化績效陷阱之中。另一方面加深政府與民眾溝通，及時全面的反應群眾呼聲，減輕公民負擔，加強便利公民服務建設，做到政務公開，對于社會焦點問題及時解決。

（二）重視“人”的價值大于重視效率

重視建設組織成員上升通道，加強組織人員改革思維培訓，及時引入外部具有創新精神的新鮮血液能及時幫助組織脫離內卷化困境。組織成員作為組織活動中最基礎組成部分同時也是最為活躍的發展因素，由于個體的差異性，通過借助組織成員的創新意識帶動組織實現更有效率的工作方法革新，有利于加強組織凝聚力與抗壓力。當組織成員不再滿足繼續重復原有單一的工作時，良好的上升通道會極大激發組織人員的創新力與改革激情，也為組織改革提供了必要條件。組織以開放包容心態吸納創新精神，有利于促進工作效率的提高與工作方法的革新。

（三）尋求公共利益與公共責任并重

新公共服務理論中，將公共利益看作是目標，而非副產品。將公共利益與共公共責任并重有利于解決新公共管理內卷化中行政責任缺失問題，將效率與責任捆綁權責統一，有利于在提高行政效率同時增強政府形象建設。公共服務將行政責任涵蓋面擴大，不僅包含公共利益與公共責任，還包括憲法法律、政府、媒體、職業操守、社會價值觀念、環境因素、民主規范等。