政府在光伏扶貧中的作用的探討及建議

史見汝 樊崇 李世祥

摘? ?要：隨著扶貧工作進入決勝的關鍵階段，政府的扶貧模式從解決指標式扶貧已經進入到發展產業惠農的層面。伴隨著農村能源革命的浪潮，發展光伏產業，形成長效規模效益和脫貧長效機制，又是一道擺在時代發展中難題。通過河南省政府與河南金冠電力工程有限公司合作的實例，探究政府在扶貧模式中承擔的角色，得出政府在其中的定位應當為資金的資助者、產業準入門檻的考察者、優秀企業的招募者、全過程的監督者和產業發展的引導者等。

關鍵詞：光伏產業扶貧;農村能源革命;政府

中圖分類號：F323;F206? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0015-03

引言

隨著脫貧攻堅戰進入尾聲，政府的扶貧項目的關注焦點漸漸地從最開始的解決脫貧指標型扶貧，進入到重視由單個項目推動地方產業發展的產業扶貧。脫貧工作希望能夠立足一個產業，帶動一片群眾，達到長久性的惠農，從而實現由簡單的暫時性補助轉移為長期的生產性幫扶。“授人以魚不如授人以漁”這個中國傳統諺語啟示我們，扶貧工作要力爭鞏固扶貧成果的基礎上，讓更多的群眾參與到扶貧產業中，實現長效化、產業化。

光伏扶貧是一種利用太陽能資源實現貧困地區低收入家庭增收，從而達到兜底保障的產業扶貧方式。國家能源局、國務院扶貧辦在2014年11月發布了《關于組織開展光伏扶貧工程試點工作的通知（征求意見稿）》，決定自2015年在全國六省市實施光伏扶貧試點工作。試點目標是利用6年時間開展光伏發電產業扶貧工程。2016年3月，國家進一步擴大了實施范圍，提出2020年之前重點在16個省的471個縣以整村推進方式開展光伏扶貧的工作目標。2018年3月，國家能源局、國務院扶貧辦聯合發布的《光伏扶貧電站管理辦法》第二條明確提出，“光伏扶貧電站是以扶貧為目的。光伏扶貧是資產收益扶貧方式的有效方式，也是產業扶貧的有效途徑。”這份文件對于光伏扶貧進行了再一次的定位，再次強調光伏產業在扶貧工作中的重要作用。

迄今為止，光伏扶貧已經進行了五年，按光伏扶貧計劃，全國已完成150多萬建檔立卡戶每年增收3 000元的目標。五年來光伏扶貧功不可沒，我們不僅看到光伏扶貧給當地的居民帶來的用電方便，而且看到貧困戶的增收、就業、分紅以及其他生活設施的改善。隨著鄉村振興的實施，農村生態發展、能源革命又再次將光伏產業的重要性推到了一個新高度。光伏扶貧肩負的不僅僅是脫貧任務，還要實現長久的惠農以及全國能源生產消耗的革命性改變。

一、光伏扶貧的措施

光伏扶貧旨在通過光伏產業發展實現貧困戶的創收脫貧，并且通過光伏發電項目使貧困戶擁有長久的可持續性收入。至今，光伏扶貧的成效已成為共識，積累的經驗十分豐富，光伏產業發展模式也逐漸成熟。目前采用光伏扶貧的模式主要有三種：以家庭為單位的分布式光伏電站、以村為單位集中建設村級光伏電站和引進大型光伏企業投資光伏產業。

2013年，國家發布關于分布式光伏電站的政策，建立以家庭為單位的分布式光伏電站成為了一種潮流。通過利用各戶家庭的屋頂、閑置空地等鋪設光伏設備，光伏發電先用于農戶家庭使用，多余的電可以收集傳送到國家電網進行售賣，既減少了農戶原本家庭的電費支出，同時又將多余的電進行售賣，增加了家庭收入。隨著光伏發電的普及和國家宏觀政策的支持，越來越多的農戶已意識到光伏發電能帶來可觀的收入，自發積極地投身于這項工程的內生激情已激發出來。

2018年，中共中央、國務院公開發布的《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》指出，“在條件適宜地區，以貧困村村級光伏扶貧電站建設為重點，有序推進光伏扶貧。支持貧困縣整合財政涉農資金發展特色產業。”這是一個新能源扶貧模式，這種整合財政資金、利用當地自然資源發展當地經濟的方式，既有利于扶貧與扶農、扶農戶與扶集體同步發展，又有利于項目實施推動產業發展。光伏發電不但可以補貼當地村民用電，還可以增加村集體收入，讓村集體更多的資金投入到村中基礎建設和村級經濟能力建設中，另一方面光伏發電還可以向村民提供光伏電站工作崗位，解決村民的就業問題。

在當地政府引進大型光伏企業投資光伏產業上，讓企業與政府合作，既能獲得稅收性收入、產生大量的清潔能源，又能在產業發展上有序推進，很快形成規模效應。同時大型光伏企業在合作上可與農村建設的各類項目結合，同步探索解決動能問題。例如，解決鄉村道路亮化、污水處理動能、公廁改造維護等一系列項目運維的能源消耗量，從而減少村民委維護改善環境的支出，使村級有限的資金用在工作的刀口上，有力推動產業發展與環境保護相結合。

二、光伏扶貧現狀及問題

雖然現在光伏產業取得了傲人的扶貧業績，但是在實際實施過程中，還是存在一系列的問題，這些問題有時導致光伏扶貧項目無法達到預期的效果，使預期對扶貧戶的補助下降，導致光伏扶貧模式的發展受阻。

第一，光伏扶貧宣傳力度不夠，前期資金籌集困難。每一個光伏發電場的布置都需要投入大量的資金，但是即使在光伏扶貧工程已經全面鋪開的今天，仍然有些人對于光伏發電帶來的實際收入還是持保守態度，還有一些人沒有足夠的資金進行投入，一旦投入，如果得不到及時的收入回報，對于貧困戶來說，這個扶貧模式就是雞肋。

第二，光伏扶貧入行企業門檻低，質量難以保證。自2014年開始，光伏扶貧模式的開始，大量的企業涌進該行業，然而由于企業的趨利性有些問題是難以避免的，比如有些企業采用的光伏面板質量存在問題，難以實現長期發電，后期維護成本過高;更有一些企業是為了套取該行業政府給予的補助，工程粗制濫造，并沒有真正的達到惠農扶貧。

第三，光伏扶貧后期運營維護費用高。光伏發電的器材在后期維護方面，還需要長期投入，才能維持長久的產出，而如果政府的投入過多，難免會加大政府財政預算的壓力，擴大財政赤字，對其他方面的惠農措施就會有所減少，反而阻礙了扶貧工作的開展。同時投入的沉沒成本，使得事后的決策充滿了變數，會導致在抉擇上產生偏差。

第四，光伏扶貧項目在建設過程以及后期運營中，監管薄弱。光伏扶貧往往需要政府與企業合作完成，因為涉及兩個不同的主體，就給監督帶來了一定的困難。首先政府在選擇光伏建設公司是否客觀而優選，如何落實就是一大問題;其次在光伏建設公司在建設過程中是否存在一定偷工減料的問題，政府在技術上就難以對公司施工全面監督;最后，在后期維護運營的過程中，如何監管及維護到位仍然是值得探討的問題。

三、河南金冠電力工程有限公司與政府合作光伏扶貧發展狀況

河南金冠電力工程有限公司和政府進行合作，試圖探索出一條企業與政府合作的有效光伏扶貧模式。通過公司與政府的合作，力圖尋找光伏扶貧與農村能源革命相結合的點，實現農村經濟發展與環境友好產業相結合。

河南金冠電力工程有限公司是南陽市較大的新能源產業鏈服務商。公司專注于光伏電站建設、光伏組件生產、逆變器生產及光熱、風電、儲能、LNG熱電冷聯節能系統的設計安裝等服務。公司現以南陽市為中心向周邊輻射，已在內鄉、社旗、淅川、南召、鎮平及駐馬店新蔡縣等地區發展光伏扶貧項目，裝機容量超過400兆瓦。另外，公司還大力發展農光互補、林光互補、漁光互補、牧光互補及工商業光伏項目，形成了一個綠色清潔的生態圈。

與農村能源革命結合，實現光伏扶貧的主打業務有：光伏扶貧業務、農村戶廁改造業務、農村公廁建設業務、分布式光伏污水處理業務和光伏安全飲用水工程。這些工程都在一定程度上發揮了惠農作用。

光伏扶貧業務通過對閑置土地或者閑置屋頂進行光伏發電改造。金冠公司利用國家對光伏扶貧模式的補貼，為當地農民用電和創收提供便利，在內鄉縣、淅川縣、社旗縣等地建設光伏扶貧電站近300MW，目前運維管理2515個光伏電站。原本電站的建設需要花費大量的資金，但是有政府的補助，同時公司能夠直接生產使用器材，愿意承擔一定的費用，村民需要負擔的成本相對就降低了。農村戶廁改造業務與農村公廁建設業務是建立在農村廁所革命的基礎之上，金冠公司采取頂層設計、政府主導、企業實施，通過一戶一廁或者多戶一廁的模式，實現農村廁所的改造，更是對后續使用中存在的問題達到第一時間進行處理。分布式光伏污水處理工程以太陽能發電+儲能系統作為動力源實現對污水的處理，不需要接入其他電力，減少農村污水處理的成本。在光伏安全飲用水工程方面，該公司在內鄉縣17個鄉鎮水廠及水利工程管理單位、15個鄉鎮的298個單位飲水工程屋頂和地面空地建設光伏發電系統，總規模達到3 298.8KW。通過公司專業的安裝和運維，系統可以使用25年，年均發電330萬度，節約電費165萬元。減少了農村飲用水成本，提高了農村飲水安全保障水平。

金冠公司是與政府成功合作的典范企業，充分結合當期政策，制定既符合企業發展，又利國利民的發展戰略，實現自身脫變與國家騰飛共舉，表現出新時代企業的眼光與擔當。

四、全面發揮政府在光伏扶貧中作用的建議

光伏扶貧的發展離不開政府的支持，所以需要充分發揮政府在光伏扶貧中的作用，同時要實現企業與政府的高度合作，兩者結合實現雙贏甚至多贏。政府在光伏扶貧的工作中，應當自覺承擔起資金的資助者，產業準入門檻的考察者、優秀企業的招募者、全過程的監督者和產業發展的引導者。

合理配套，做項目實施的資金資助者。做好扶貧工作，離不開錢的支持。政府作為光伏扶貧的主導者，自然要相應地承擔起部分資金支持者的作用。光伏電站建設投入的大量資金以及發電后并入國家電網后的電費折算，這些都需要政府進行一些必要的投資。政府要合理分析投入產出，適當落實項目的配套資金，同時也要考慮貧困戶家庭沒有資金投入情況下的幫扶建設，從而能夠使沒資金、沒勞力的貧困戶也獲得一個穩定的收入。

明確標準，做優秀光伏企業的招募者。在光伏產業在剛剛起步的幾年，由于行業標準在探索制定中，許多資質不齊的企業加速行業投入，并進行投機行為，擴大光伏項目攤子，獲取政府對于光伏扶貧項目的補助資金，這就需要政府能夠承擔起準入門檻考察者的重任，將財政資金投放到有技術、守信用，真正能夠給民眾帶來利益的企業，杜絕資金流入劣質企業，造成扶貧困難的現象的發生。所以，政府適度提高與實施光伏扶貧項目有關的企業準入門檻，讓資金實實在在發揮效益，從而實現貧困戶、貧困地區的脫貧。

探索機制，做產業準入門檻的考察者。除了選定優質企業外，政府更應該承擔的責任是積極探索合作機制，主動與合作企業進行溝通交流。當政府能夠尋找到優秀企業為民眾提供建設光伏電站后，從某種程度上來說，也減少了民眾自尋企業帶來的風險率。而且優秀的企業帶來的不僅僅是技術上的成熟，還能帶來光伏電站修建十幾年后甚至幾十年后運營維護無憂。

強化運維，做光伏扶貧項目運行的監督者。政府應該承擔起監督者的作用，建立嚴格的問責機制，從光伏扶貧項目的招標開始，政府就應該嚴守把關，杜絕尋租腐敗現象的產生。在光伏電站的建設以及維護過程中，政府應該監督確保電站正常運行和維護，同時強化資金管理，確保電站帶來的收入用于扶貧、服務于民眾，確保光伏扶貧項目能取得實際效果的最大化。

政策扶持，做光伏產業發展的引導者。在實施光伏扶貧工作中，前期要結合本地區實際情況，超前謀劃，制定相關的可行性分析，力爭通過產業化降低成本，實現最大化的的扶貧效益;在制定工作方案時，制定相關的產業政策，通過政策扶持、政策引導來帶動光伏扶貧的有力實施。

參考文獻：

[1]? 姜安印，劉博.中國光伏扶貧經驗在“一帶一路”建設中的借鑒性研究[J/OL].貴州省黨校學報，2019，（4）：112-121[2019-08-25].https：//doi.org/10.16436/j.cnki.52-5023/d.2019.04.015.

[2]? 張倩.光伏產業助推美麗鄉村建設[J].科學技術創新，2019，（23）：13-14.

[3]? 楊國平，趙冰冰，徐加峰.分布式光伏電站的服務與運維管理[J].農村電工，2019，27（8）：37.

[4]? 孫后中，邵志浩，馮麟.山東微山：“四位一體”為光伏扶貧護航[J].中國電力企業管理，2019，（20）：12-13.

[5]? 王森，師長瑞.基于精準扶貧政策下金融扶貧策略及發展路徑的研究——以河北省故城縣為例[J].全國流通經濟，2019，（17）：122-123.

[6]? 魏伯平.青海光伏扶貧產業的現狀、成效、問題及建議[J].中國電業，2019，（6）：90-91.

[7]? 寶日夫.光伏照亮脫貧路[J].實踐：思想理論版，2019，（6）：48-49.

[8]? 杜靜宇，汪佳雨，繆玉倩，蘇瑞.孝昌縣精準扶貧現狀及問題研究——以光伏發電產業為例[J].商訊，2019，（4）：2-3.

[9]? 李淑敏，張臨陽.淺析山西省實施光伏扶貧項目的成效、問題及對策[J].山西農經，2019，（1）：98，107.

[10]? 謝培超.光伏扶貧模式政策性研究[J].華北電業，2017，（12）：50-51.

[11]? 張珊珊，耿耿.國網湖北電力：探索村級光伏扶貧新路徑[J].WTO經濟導刊，2017，（12）：32-33.

[12]? 袁金輝.精準推進光伏扶貧可持續發展[J].行政管理改革，2017，（12）：54-57.

Discussion and Suggestion of the Governments Role in the Anti-poverty of the photovoltaic industry

——Taking Henan Jinguan Power Engineering Co.，Ltd.As an example

SHI Jian-ru1，FAN Chong2，LI Shi-xiang1

（1.Public Management College，China University of Geology （Wuhan），Wuhan 430074，China;

2.Golden crown Electric Co.，Ltd.，Wuhan 473000，China）

Abstract：The governments pro-poor model has entered the development industry，which is the development industry，since the poverty-relief work has entered the key stage of the decisive victory.With the wave of the rural energy revolution，the development of the photovoltaic industry，the formation of the long-term scale-benefit and the long-term mechanism of poverty eradication，together with the development of the times The paper explores the role of the government in the pro-poor mode through an example of the cooperation between the Henan provincial government and the Henan Jinguan Electric Power Engineering Co.，Ltd.，and draws the conclusion that the governments position in the pro-poor model should be the sponsor of the fund，the investigation of the threshold for industrial access，and the excellent enterprise.The lead of the recruiter，the supervisor of the whole process and the development of the industry.

Key words：the pro-poor of the photovoltaic industry;rural energy revolution;Government