黑龍江省林區橫向生態補償市場化路徑探析

宋陽 王有志 王媛

摘? ?要：基于橫向生態補償理念，探究黑龍江省林區生態補償市場化機制，界定橫向生態補償市場化內涵、外延，追溯形成動因，明確補償主體、客體及補償機制，并提出具體保障措施。以拓展林區生態補償機制研究視野，為解決“三林”問題的政策設計提供理論支撐。

關鍵詞：黑龍江省林區;生態補償;市場化

中圖分類號：F307.2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0151-02

引言

森林生態補償是提高林區森林生態建設的積極性、維護林地所有者合法經濟利益、促進經濟發展和生態保護“雙贏”的關鍵性措施，林區生態補償問題關系到國家生態安全及生態文明建設進程。黨的十九大報告特別提出要“建立市場化、多元化的生態補償機制”。2018年12月，國家發展改革委等九部委聯合印發了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，這是建立、健全我國生態保護補償機制的頂層設計。橫向生態補償是對我國原有生態補償機制的創新，市場化是橫向生態補償的重要方向。林區橫向生態補償應以縱向生態補償為基礎，堅持代內公平與代際公平的基本原則，以形成林區自生能力為落腳點，拓展林區生態補償機制研究視野，為解決“三林”問題的政策設計提供理論支撐。

一、國內外林區生態補償市場化理論與實踐

國內對于橫向生態補償的研究由來已久，早期的研究主要集中在生態補償概念、機制、標準、實施途徑等方面。杜振華等（2004）建議通過地方政府間通過轉移支付的方式實現生態補償?！暗貐^間建立橫向生態補償制度研究”課題組（2015）認為，橫向生態補償具有“受益區與補償區不存在隸屬關系，受益關系明確。“國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所課題組”（2015）就“誰來補、補給誰、補多少、如何補”等內容制定橫向生態補償制度框架。齊曄（2015）認為，中國“雙重”市場失靈急需生態補償市場，市場與政府“雙輪”驅動。董小君（2009）認為，以橫向生態補償是一項非帕累托改進，它可以改變既得利益格局，實現地區間公共服務水平均等化。國外方面，Scherr（2008）認為，森林生態服務市場化是實現保護與合理利用森材資源的有效途徑。Katoomba（2014）深入研究了建立與開發森林生態服務市場關鍵問題、主要步驟以及制度法律環境。實踐方面，哥斯達黎加的環境付費項目、澳大利亞和新西蘭的碳交易市場林業生態效益補償制度，已走在了生態補償市場化的前列。W.nscher等（2011）認為，生態服務具有空間性，應按照成本的空間差異來配置補償資金。

從現有研究成果看，國外關于橫向生態補償的研究多集中于流域生態補償，相對于我國資源所有制而言，國外生態資源具有產權較為明晰的優勢，但對于林業生態補償的研究成果仍稍顯不足。國內橫向生態補償的研究帶有附和頂層設計的意味，所用理論也基本是國外的外部性、公共產品等，且相關研究只涉及補償本身，而對于補償的本源性目的認識仍顯不夠深入;一般性的橫向生態補償研究在應用于具體地區、具體生態資源方面仍顯解釋力不足，比如，關于林區提供的生態服務，雖然對于補償依據方面的認識較為一致，但對于具體補償標準認識不到位，歸根結底，就是因為林業生態資源的產權太過分散。橫向生態補償的本源性意義在于消除區域不平等，只有這樣，才能實現補償的目的，化被動補償為自主發展，最終實現全局性的可持續發展。

二、黑龍江省林區橫向生態補償市場化的自覺缺失

黑龍江省是全國重點林區之一，全省林地面積2 617萬公頃（全國第4位），森林面積2 145萬公頃（全國第2位），森林蓄積量20.52億立方米（全國第4位），森林覆蓋率47.21%（全國第9位）。黑龍江省林區具有涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、營養物質積累、凈化大氣環境、生物多樣性保育、森林防護和森林游憩等8項生態功能，其森林生態效益價值達1.2萬多億元，位居全國第三位。黑龍江省林區現有的生態補償政策有：天保工程區森林付與、管護補償，公益林的營造、撫育、保護和管理補償，林地造林等等。分析目前的黑龍江省林區生態補償狀況可以看出，（1）補償標準偏低。補嘗金標準一直沿用2001年的國家級公益林每年每畝5元，集體及個人公益林每年每畝10元，遠遠低于公益林的直接經濟價值。（2）補償渠道單一。目前對林區的生態補償主要來源于中央財政的轉移支付，匹配數量較少的省財政支持，集中在森林資源的撫育及管理方面。（3）尚未形成多渠道補償機制。生態補償政策往往只是國家在建的重點生態工程中的幾項條款或規定，是對其他政策的補充或支持。現有政策主要是從森林資源的管護和培育方面給予補償，而林區建設涉及面廣，包括林區內經濟、社會、生態等多維度建設，單方面補償不足以滿足林區建設的多方面需求。

三、黑龍江省林區生態補償市場化機制框架設計

綠水青山就是金山銀山。生態服務的價值須要得到認可和體現。所謂橫向生態補償市場化，即生態效益受償者與補償者不存在行政隸屬關系，二者按市場規則將生態服務功能或生態產品定價，由補償者（受益者）向受償者（生態效益提供者）購買的方式所進行的補償。以橫向生態補償市場化為切入點，更能體現“誰受益，誰補償，誰破壞，誰恢復”的原則，并圍繞“誰來補，補給誰，怎樣補”研究黑龍江省林區生態補償機制體系。

（一）補償主體

明確“誰來補”，即補償主體，其獲得了生態效益正的外部性。使用者付費這一原則應該在此處體現出來，補償主體要承擔生態建設的成本。林區生態補償的主體和客體利益關系明確，但是，森林資源生態效益具有正外部性和非排他性，補償主體也就是受益方內具體的受益人難以確定，因此，需要生態效益受益地區政府作為補償主體對林區進行補償，尤其是中央政府的參與。林區橫向生態補償應該是一種縱向補償與橫向補償相結合的補償形式。

（二）補償客體

明確“補給誰”，即補償客體。生態補償的對象是森林生態資源的提供者。界定林業生態資源產權是明確生態補償對象的基礎，也是進行生態資源市場交易的前提。對于林區橫向生態補償，由于林區的產權分散強烈，不能形成明確的受償主體，林業生態資源的產權更加難以確定，森林碳匯市場化實踐充分證明這一點。因此，要盡快明確森林資源產權，明確生態資源的“主人”，即補償對象。

（三）補償機制

林區橫向生態補償機制體系主要包括：總量控制機制。沒有總量控制機制，就不能形成對于企業和社會個人的強約束，進而不能突破搭便車，不能阻止公共資源租金問題。生態損益監督機制。建立有效的生態損益監督體系，對于區域行政長官的考核要納入當地生態質量指標，對于受償主體以及補償實施方的行為嚴格監督，并作為參與生態補償的考核標準。補償主體競爭機制。在總量控制機制下，利用市場化激勵手段，獎勵生態資源節約、給予補償價格優惠，對于社會個人建立個人生態信用賬戶作為獲得其他公共產品和服務的憑證之一。補償質量考核機制。對于受償主體的補償質量主要在地區人均收入、就業率、產業結構調整以及人口素質等方面進行考核，考核結果作為雙方工作質量的考核指標。

四、黑龍江省林區橫向生態補償機制的保障措施

（一）完善生態補償法律法規，為橫向生態補償市場化提供立法保障

我國現有與森林生態補償有關的法案有《中央森林生態效益補償基金管理辦法》、《環境基本法》和《森林法》，但這些法案法律地位較低，暫且不能解決深層次的問題。建議國務院盡快出臺《關于建立健全生態補償機制的若干意見》，細化林區橫向生態補償，并擇機出臺《生態補償法》，使橫向生態補償市場化做到有法可依。

（二）深化林權改革以明晰產權制度，明確生態產品的產權主體，為補償對象提供制度支撐

完善的森林資源產權制度是生態資源市場化交易的前提。林權改革是林業管理體制改革的基礎和關鍵，加快推進森林資源產權制度建設，構建所有權、使用權、收益權和轉讓權“四權分置”的產權體系，加快推進林區建立橫向生態補償制度。

（三）加大對于橫向生態補償相關技術扶持力度，提高先進適用技術的應用

強化與橫向生態補償有關的科技支撐體系建設，科學設計橫向生態補償制度，使其有效實施、有力監管。探索科學合理、現實可行的補償標準，在林業碳匯市場化交易方面加強理論和實踐研究。

參考文獻：

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