精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新研究

王華東

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是30年來扶貧治理的經(jīng)驗總結(jié)，通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核環(huán)節(jié)，從“漫灌式”轉(zhuǎn)向“滴管式”，注重“靶向治療”，使貧困資源聚焦貧困人口，保障扶貧政策精準(zhǔn)落地。開展精準(zhǔn)扶貧工作，落實精準(zhǔn)脫貧需要在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與治理基礎(chǔ)上，依靠社區(qū)治理主體的配合進(jìn)行。基于我縣的實地調(diào)研，以精準(zhǔn)扶貧為背景，分析政策實施過程中農(nóng)村社會治理遭遇的實踐困境，進(jìn)而探討通過提升社區(qū)治理能力保障精準(zhǔn)扶貧有效落地的可行性。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;農(nóng)村治理

改革開放以來，中國的扶貧工作取得了顯著成效。農(nóng)村貧困從廣泛的普遍貧困狀態(tài)過渡為特征性和結(jié)構(gòu)性貧困，農(nóng)村貧困人口在分布上更加集中。精準(zhǔn)扶貧是新時期貧困治理的重要模式，它不僅是對以往扶貧工作方式與方法的調(diào)整，也是政府治理理念和治理路徑的創(chuàng)新，這給傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式帶來了挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧工作是階段性的，但貧困縣的農(nóng)村社會治理是長期的。在精準(zhǔn)扶貧背景下，農(nóng)村社會治理更是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工程，也是我們面臨的一個長期而艱巨的任務(wù)。我們有必要以精準(zhǔn)扶貧為契機，積極探索貧困縣農(nóng)村社會有效治理的路徑。

一、精準(zhǔn)扶貧背景下貧困縣農(nóng)村社會治理面臨的困境

精準(zhǔn)扶貧的理念自提出以來，經(jīng)過不斷的豐富和完善，從中央到各市縣，頂層設(shè)計基本形成。它不僅是對以往扶貧工作方式與方法的調(diào)整，也是政府治理念與治理路徑的創(chuàng)新。面對這種變化，貧困縣的農(nóng)村基層組織表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)，在承接精準(zhǔn)扶貧政策和項目的過程中，貧困縣農(nóng)村社會治理面臨不少困境。

1.貧困縣農(nóng)村社會治理主體

精準(zhǔn)扶貧要求貧困治理的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織以及農(nóng)村社會組織等之間實現(xiàn)資源協(xié)作，形成合作互補的“多中心治理”關(guān)系，這就意味著貧困縣農(nóng)村社會治理應(yīng)該是多元主體參與的格局。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村社會的治理模式主要是“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)村治理的主體仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，其他治理主體相對比較薄弱，對目前的農(nóng)村治理格局無法產(chǎn)生決定性影響，尤其是以農(nóng)民為主的農(nóng)村社會組織發(fā)育不足，地位模糊、處境尷尬。如何實現(xiàn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、農(nóng)村社會組織等在內(nèi)的不同治理主體間關(guān)系制度設(shè)計體系，提高農(nóng)村治理效率，是當(dāng)前農(nóng)村社會治理面臨的一大困境。

2.貧困縣農(nóng)村社會治理目標(biāo)

精準(zhǔn)扶貧不僅要增加貧困村和貧困戶的收入，而且還要滿足群眾對包括醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的公共服務(wù)的需求。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，我國貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給主體包括政府、市場、社會組織、個人等。各個外來主體給貧困地區(qū)帶來了大量的資金、技術(shù)等資源。在目前的農(nóng)村治理模式下。由于農(nóng)民一家一戶經(jīng)營的分散性，這些資源要充分發(fā)揮作用，離不開農(nóng)村基層組織。尤其是村干部的配合。但是，目前農(nóng)村基層政權(quán)公共服務(wù)能力弱化，不足以承接各種資源、辦理公共服務(wù)。導(dǎo)致農(nóng)民群眾對農(nóng)村基層組織的認(rèn)同率降低，這種狀況對貧困縣農(nóng)村治理是一大挑戰(zhàn)。

3.貧困縣農(nóng)村社會治理方式

在精準(zhǔn)扶貧過程中，無論是資金還是項目，要達(dá)到預(yù)期的效果，都離不開目標(biāo)群體對相關(guān)信息的準(zhǔn)確和全面的了解，所以信息公開透明非常重要。扶貧政策、扶貧信息自上而下傳播暢通，農(nóng)民利益訴求自下而上表達(dá)暢通，以此實現(xiàn)政府與群眾的良好互動。目前農(nóng)村治理面臨的困境之一就是信息的不對稱，基層政府、村民自治組織、村民等不同的主體之間無法進(jìn)行平等的溝通與協(xié)調(diào)，不能進(jìn)行有效的協(xié)商與合作。這種信息的不對稱，一方面易使掌握權(quán)力的基層組織不能有效執(zhí)行上級政策，從而出現(xiàn)一些不公正和農(nóng)村干部徇私舞弊的現(xiàn)象;另一方面也易導(dǎo)致村民不能獲得準(zhǔn)確而充分的政策信息，其利益訴求得不到有效表達(dá)，加深各主體之間的不信任，很容易激化矛盾，使農(nóng)村治理陷入困境。

4.貧困縣農(nóng)村社會治理環(huán)境

人作為農(nóng)村建設(shè)的主體，在農(nóng)村發(fā)展中起著決定性作用，沒有人，尤其是能人，村莊很難從根本上脫貧致富，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這種“貧困——人才流失——發(fā)展緩慢——貧困”的惡性循環(huán)，對貧困地區(qū)的農(nóng)村治理是非常不利的。表現(xiàn)在：一是在貧困村，年輕人不愿意當(dāng)村干部或者找不到年輕人當(dāng)村干部，現(xiàn)有的村干部年齡普遍偏高，思想觀念相對落后，很難在農(nóng)村治理中發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的作用;二是以老人、婦女、兒童為主的留守人口成為村莊的主力，他們在村莊政治結(jié)構(gòu)中往往缺乏話語權(quán)，也缺乏參與村莊公共事務(wù)的能力和意識。

二、精準(zhǔn)扶貧背景下貧困縣農(nóng)村社會有效治理的路徑

精準(zhǔn)扶貧給貧困地區(qū)帶來了生機與活力，精準(zhǔn)扶貧實踐中的好機制好做法，有效地提高了貧困治理的效率，對貧困縣農(nóng)村社會治理有很大的借鑒意義。精準(zhǔn)扶貧工作是階段性的，但貧困縣的農(nóng)村社會治理是長期的。因此，我們非常有必要以精準(zhǔn)扶貧為契機，積極探索貧困縣農(nóng)村社會有效治理的路徑。

1.構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元主體參與的農(nóng)村治理格局

現(xiàn)代農(nóng)村治理是國家治理的組成部分，實際上體現(xiàn)的是廣大村民廣泛參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的過程，這就意味著農(nóng)村治理是一種多元主體共治的局面。通過精準(zhǔn)扶貧中這種政府、市場、社會多方協(xié)作，既可以提高精準(zhǔn)扶貧的效果，又可以構(gòu)建多元主體參與的農(nóng)村治理格局。實現(xiàn)農(nóng)村社會良好的治理局面。

2.提供完善的農(nóng)村公共服務(wù)

隨著農(nóng)業(yè)稅費改革，使農(nóng)村治理價值理念轉(zhuǎn)變的同時，也是使農(nóng)村基層政府財政困難，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，特別是貧困村，村級負(fù)債較高，使得貧困地區(qū)基層政府農(nóng)村治理變得心有余而力不足。受多方條件的制約，基層政府所提供的各類公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足。難以滿足貧困地區(qū)群眾在教育、醫(yī)療、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域發(fā)展權(quán)利的訴求。而精準(zhǔn)扶貧具有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的屬性，精準(zhǔn)扶貧的過程也是向貧困地區(qū)提供不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程。通過精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)政府、市場和社會三方協(xié)作。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與到貧困地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)，以彌補貧困地區(qū)財政資金投資的不足，增加社會公共產(chǎn)品供給，改善貧困地區(qū)各個領(lǐng)域的條件。滿足廣大人民群眾對公共服務(wù)的需求。

3.確立多樣化的農(nóng)村社會治理方式

社會治理不同于管治，社會治理的主體是多元的，包括政府、社會組織、個人、社區(qū)等，不同主體之間的關(guān)系是平等的，這就決定了社會治理的方式是多樣的，既有協(xié)商、合作，也有妥協(xié)、退讓，也就是說，在社會治理過程中，各個社會主體通過多種方式互動，從而實現(xiàn)社會發(fā)展以及社會秩序和諧。但是，我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會治理模式是“鄉(xiāng)政村治”，在其他社會力量參與不足情況下，農(nóng)村治理主體之間存在著事實上的不平等，由于不同治理主體之間存在信息的不對稱，這就決定了在治理方式上往往是獨斷、對立、模糊的。精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容就是精準(zhǔn)化，每一個環(huán)節(jié)都離不開參與主體的合作協(xié)商以及信息透明。農(nóng)村社會治理應(yīng)該抓住精準(zhǔn)扶貧這一契機，完善村民自治制度，發(fā)展農(nóng)村社會組織，增加農(nóng)民在農(nóng)村治理中的話語權(quán)。