高速公路建設四項制度改革實踐及新時代的發展趨勢

曾明輝，羅利芳，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團有限責任公司，江西 九江 330025；2.深圳高速工程顧問有限公司，廣東 深圳 518049）

一、高速公路四項制度試點背景

改革開放以來，我國公路交通基礎設施建設在國家經濟快速發展的大環境下取得了巨大成就。四項制度對實現公路建設跨越式發展發揮了不可替代的作用。隨著我國經濟社會的快速發展，四項制度賴以存在的法律行為基礎和環境也在發生著重大變化。面對變化和突出矛盾，2014年交通運輸部結合中央深化改革的戰略部署，推進公路建設管理體制改革。2015年，交通運輸部印發了《關于深化公路建設管理體制改革的若干意見》（交公路發〔2015〕54號），以部公路局牽頭，改革試點工作在江西省、湖南省、陜西省三省展開，以期建立新型公路建設管理模式，完善公路建設管理四項制度。

二、四項制度改革實踐與經驗

（一）完善項目法人制

完善項目法人制，江西省在改革中進一步明確了項目法人的概念內涵。通過厘清項目法人與項目建設管理機構的責任，完善了項目建設管理機構的機構設置與人員配置標準，建立了項目建設管理機構的激勵與責任追究機制，探索了項目建管養一體化模式；通過加強項目建設管理機構管理，強化現場管理機構技術力量，力求落實項目法人責任。

（二）改革工程監理制

江西省堅持目標導向和問題導向，緊盯監理行業存在的主要問題，明確監理定位為業主的受托方，而不是獨立的第三方，監理接受項目法人委托，并按照合同約定對項目法人負責；改進監理職責，從合同層面明確了監理與項目法人的工作界面與責任，恢復監理作為工程項目管理的本質屬性；優化監理工作內容，突出監理事前方案審查、事中程序控制和事后驗收評定的職責，精簡工作用表和工作流程，對檢測、頻率、旁站部位及重點巡視部位做出了具體規定，監理的主要工作方式由旁站改為巡視。通過監理改革，最終引導監理往“高智能技術咨詢服務”“全過程咨詢”方向發展。

（三）完善招投標制

針對招標投標制存在的主要問題，江西省大力推行電子化招投標系統，保障招標投標廉潔，營造公開、公平、公正的市場環境；通過開展評標專家培訓，實行評標專家信用評價，提高專家評標可靠性；通過加強政府監管，嚴懲招標投標違法違規行為，凈化招投標市場；積極運用信用評價結果，探索擇優機制，實現真正擇優中標。

（四）強化合同管理制

江西省通過轉變政府職能，下放管理權限，充分發揮項目法人和項目建設管理機構的主觀能動性；健全合同管理制度，規范各方合同行為；從設計、招標、工程變更等方面嚴格控制造價，工程造價不超概算的控制成效顯著；在項目建設管理過程，利用風險金和信用評價等激勵制度，增強履約意識，促進合同履約；定期進行合同管理培訓，合同管理水平得到了明顯提升。

三、公路建設新形勢

（一）政府改革措施推動交通建設管理變革

高速公路建設發展面臨新挑戰。首先是投資增長放緩，根據交通運輸部歷年統計數據，我國公路建設投資總額開始趨于穩定，增長速度明顯放緩，投資增長接近臨界點。其次是債務壓力逐步顯現，隨著過去幾年公路建設的大規模增長，以及融資貸款量的增長，導致公路建設債務壓力成為行業必須重視的問題。最后是公路養護壓力巨大，2018年年末，我國已建成公路總里程484.65萬公里、高速公路14.6萬公里，巨大的公路里程，必然會給公路養護工作帶來巨大壓力。

新挑戰下政企分離再次成為公路建設改革的主流方向。截至目前，已有遼寧、寧夏、湖南、新疆等多省份借助交通建設系統開展行政體制改革，著力推動事業單位企業化改革。

（二）信息化推動項目建設管理變革

隨著我國對“互聯網+經濟”的不斷重視，BIM、GIS、物聯網等新一代信息技術在工程領域的應用愈加廣泛，相關行業主管部門也一直鼓勵和倡導工程行業的信息化建設。《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》《交通運輸信息化“十三五”發展規劃》等政策性文件相繼出臺，鼓勵大力發展工程建設信息化管理。項目管理信息化能實現工作流程標準化、降低信息衰減、提高溝通效率、全過程記錄項目信息等功能，極大提高建設單位的決策效率和總體管控能力，提高監理單位對項目的監督能力，提高施工單位與監理、建設單位的溝通效率。

（三）信用體系推動建設管理變革

當前，信息管理在我國經濟和社會中發揮的作用愈加重要，工程建設行業信用體系建設發展呈現出新的趨勢。一是信用體系建設向個人管理側重，更加重視個人執業資格管理，以個人信用制度為基礎，建立完善的個人信用檔案登記制度和規范的個人信用評估機制。二是信用體系建設信息化共享機制加快，信用體系建設工作穩步推進，部級平臺不斷更新完善，各省級平臺相繼建立并與其銜接。三是信用評價在建設管理中的作用持續提升，尤其在招投標、人員履約方面已成為應用重點，對促進招標擇優、個人履約起到了重要推動作用。

四、四項制度改革未來發展趨勢

（一）政企分離趨勢下公路建設項目組織方式發生改變

一是項目法人制，從原來的政企并存逐漸轉向以企業為主。公路建設項目中，項目法人政企并存的格局一直占據主導地位，改革后，項目法人開始從政企并存轉向以企業為主。二是組織方式，從過去分割式單一化管理逐漸向建設管理、監理、咨詢一體化及施工總承包轉變。

（二）信息化推動項目建設管理變革

信息化在一定程度上解決了當前工程建設存在的管理問題，對公路建設管理模式改革也必將起到一定的推動作用。一是信息化通過工作的標準化、在線辦公，弱化了項目法人、項目建設管理機構、監理和施工單位之間的權責界面、工作職能、履約效力等無法清晰界定的問題。二是信息化在一定程度上代替了一些傳統的工作任務，減少了人為干擾和過大的人力資源投入，例如自動化的鋼筋加工、機器人焊接等。三是信息化能夠解決監理存在的諸多問題，例如監理低端工作量大、監理人員素質不高、流動性強等；在信息化的推動下，監理大量的低端工作，例如旁站、巡視將由視頻監控、過程電子化記錄等代替；信息化實現了施工知識自動推送，以及信息移動端查閱，極大地支持了監理人員的技術工作。

（三）信用管理體系建設推動項目建設管理變革

信用管理體系的完善對公路建設管理的影響深遠。一是推動擇優機制的建立。信用評價結果與項目招投標掛鉤，強化評價結果應用。二是不斷凈化和透明化公路建設市場。通過建立和完善公路建設市場從業單位與從業人員信用評價體系，整合已有的信息公開系統、信用管理系統和電子招投標監督管理系統，集成統一的公路建設市場信用信息管理系統，并充分利用信息化手段及時公開項目建設信息，實現信息共享，進一步強化社會監督力量，營造良好的守信氛圍。三是全面提升行業整體誠信程度。各級平臺的互聯互通共享，可實現信用評價動態管理，把企業關鍵從業人員納入信用評價體系，并進一步探索從業單位專業化的信用評價，引導企業走集團化、專業化發展道路，推動交通運輸行業整體誠信程度的全面提升。