新中國70年職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷邏輯
——?dú)v史制度主義的視角

周應(yīng)中

如何處理好產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育之間的辯證關(guān)系，拉近職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)之間的距離，促進(jìn)兩者對(duì)接和融合是推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展必須解決的關(guān)鍵問題之一。本文梳理70年來職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策發(fā)展歷史，剖析和厘清產(chǎn)教雙方在融合推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展中的責(zé)任、訴求和動(dòng)力，把握政策變遷內(nèi)在邏輯，以期完善頂層設(shè)計(jì)和長效支撐系統(tǒng)，促進(jìn)職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展。

一、歷史制度主義及分析范式

20世紀(jì)80年代中期以來，歷史制度主義以獨(dú)特的理論架構(gòu)和分析理路解釋政治現(xiàn)象，逐漸被學(xué)界所關(guān)注，成為西方尤其是美國政治學(xué)科中越來越頻繁使用的學(xué)術(shù)語匯，乃至成為重要的政策分析工具。學(xué)界認(rèn)為，歷史制度主義對(duì)制度的理解更適合于政策研究[1]。

（一）歷史制度主義的理論要點(diǎn)

歷史制度主義在繼承與批判理性主義和結(jié)構(gòu)主義的過程中建構(gòu)了自己的理論要點(diǎn)和框架，并很快成為新制度主義三大重要流派之一。歷史制度主義研究范式以制度為核心，重點(diǎn)關(guān)注制度與個(gè)體互動(dòng)和制度在社會(huì)變遷中的演變及作用等問題[2]。

歷史制度主義研究主要關(guān)注歷史中的制度和制度中的歷史，在制度與歷史的有機(jī)結(jié)合中顯示自身的解釋力優(yōu)勢(shì)。在分析制度產(chǎn)生時(shí)，歷史制度主義強(qiáng)調(diào)宏觀社會(huì)背景和偶然事件的作用；在分析制度發(fā)展時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)路徑依賴[3]。歷史制度主義剖析制度現(xiàn)象時(shí)總是挖掘制度的深層結(jié)構(gòu)，努力尋找并闡釋制度背后存在的更具普遍意義的基本因素；通過關(guān)注相關(guān)行動(dòng)者，在普遍存在的基本因素與特殊的制度現(xiàn)象之間建立邏輯聯(lián)系[4]；以路徑依賴為前提假設(shè)，認(rèn)為制度一旦形成就會(huì)不斷強(qiáng)化并且持續(xù)下去。

（二）歷史制度主義的分析范式

以歷史制度主義為視角的研究，往往追溯相當(dāng)長歷史時(shí)期內(nèi)制度的生成、持續(xù)、轉(zhuǎn)型與演化等核心軌跡及其對(duì)當(dāng)下的重要影響，從宏觀結(jié)構(gòu)、中觀制度、微觀行動(dòng)者的視角建構(gòu)分析框架，解析制度變遷的影響因素。

宏觀層面，分析制度背后隱藏的深層結(jié)構(gòu)，包含社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等對(duì)制度變遷的影響，“尋找制度背后更具普遍意義的基本因素（深層結(jié)構(gòu)），然后用之來闡釋復(fù)雜的、特殊的制度現(xiàn)象”[5]。

中觀層面，分析制度演進(jìn)的路徑依賴，包含新、舊制度生成和運(yùn)行中的關(guān)系，制度維系的方式和路徑，制度變遷中鎖定、嵌入等常有現(xiàn)象，等等。一般從制度形成過程中的設(shè)置成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期等展開剖析。

微觀層面，分析制度變遷的動(dòng)力機(jī)制，包含不同行動(dòng)主體的權(quán)力博弈和理性選擇，以及由于稀缺資源角逐而造成的權(quán)力非對(duì)稱性等內(nèi)容。

歷史制度主義的核心思想和分析范式，特別適用于對(duì)較長時(shí)間內(nèi)政策變遷的深刻剖析，為教育政策研究提供了新的分析思路和工具。雖然在教育政策研究的歷史發(fā)展中，已經(jīng)積累了不少的分析工具，但歷史制度主義出現(xiàn)不久便被教育政策研究者所青睞。本文嘗試以歷史制度主義為視角和工具，對(duì)新中國成立70年來職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策進(jìn)行制度與歷史相結(jié)合的剖析和闡釋。

二、職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷的歷史邏輯

歷史是動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。以歷史分期方式探尋歷史發(fā)展過程中的“量變”與“質(zhì)變”，可以窺探“變點(diǎn)”，探究時(shí)代的發(fā)展特性[6]。縱觀新中國成立70年來國家頒布的職業(yè)教育政策，在系統(tǒng)全面的整理、分類和概括相關(guān)政策文本的基礎(chǔ)上，參考借鑒歷史制度主義研究抓“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的概念和方法，把職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷劃分為五個(gè)歷史階段。

（一）以“半工半讀”教育形式為特征的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策初步探索階段（1949-1977年）

新中國成立之初，在“社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造并舉”的過渡時(shí)期總路線指引下，國家初步確立了“為工農(nóng)服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”的教育方針。推進(jìn)舊教育體制機(jī)制變革，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的教育模式，接管舊中國職業(yè)學(xué)校進(jìn)行社會(huì)主義改造，改稱為技術(shù)教育，培養(yǎng)技能型勞動(dòng)者，初步建立起新中國的中職教育，奠定了職業(yè)教育發(fā)展和產(chǎn)教融合探索的政策前提。《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》（1952 年）、《第一次全國工人技術(shù)學(xué)校校長會(huì)議關(guān)于提高教學(xué)工作質(zhì)量的決議》（1955 年）等文件先后提出了堅(jiān)持教學(xué)和生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合、確立校辦農(nóng)場(chǎng)或工廠的產(chǎn)教結(jié)合新形式等政策表述。1958年，劉少奇同志提出“兩種勞動(dòng)制度、兩種教育制度”的教育思想，亦即“全日制與半日制并舉，普通教育與職業(yè)教育并舉”，兩條腿走路，多種形式辦學(xué)[7]。隨之，中共中央、國務(wù)院下達(dá)了對(duì)教育工作的指示，推動(dòng)全國性教育改革，學(xué)校辦工廠、工廠辦學(xué)校開始興起，自給自足，半工半讀、勤工儉學(xué)等得以普遍推行，催生了產(chǎn)教合作的萌芽。不過“文化大革命”爆發(fā)后，教育被簡(jiǎn)單當(dāng)作階級(jí)斗爭(zhēng)工具，剛剛起步的教育制度和辦學(xué)方式遭到嚴(yán)重破壞，產(chǎn)教結(jié)合陷入停滯。

（二）以“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)部門與教育部門聯(lián)合辦學(xué)”為特征的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策恢復(fù)重建階段（1978-1990年）

十一屆三中全會(huì)揭開了改革開放的序幕，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)上來，文化教育事業(yè)也得到逐步恢復(fù)發(fā)展。由于1966年后的特殊10年里成長起來的廣大青壯年普遍沒有接受過系統(tǒng)的文化知識(shí)和專業(yè)技術(shù)教育，全社會(huì)科學(xué)技術(shù)水平低，無法滿足社會(huì)主義建設(shè)需要，所以擺在當(dāng)時(shí)國家面前一項(xiàng)重大且緊急的戰(zhàn)略任務(wù)就是通過政策手段恢復(fù)重建職業(yè)教育，幫助適齡勞動(dòng)人群尤其是廣大青年勞動(dòng)者補(bǔ)上文化課和技術(shù)課。原國家勞動(dòng)總局出臺(tái)了指導(dǎo)技工學(xué)校辦學(xué)的《技工學(xué)校工作條例（試行）》（1979年），指出“學(xué)校教學(xué)應(yīng)與生產(chǎn)相結(jié)合，培養(yǎng)有社會(huì)主義覺悟的能夠掌握現(xiàn)代生產(chǎn)技能的四級(jí)技術(shù)工人”[8]，首次用法規(guī)性條文、國家意志的形式，明確了教學(xué)與生產(chǎn)相結(jié)合的職業(yè)教育理念以及產(chǎn)教不可分割的關(guān)系，初步勾勒出職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策雛形。

從1984年有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行以來，職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的聯(lián)系逐漸緊密。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985 年）明確提出“要提倡各單位和部門自辦、聯(lián)辦或與教育部門合辦各種職業(yè)技術(shù)學(xué)校”[9]。緊接著，《技工學(xué)校工作條例》（1986年）、《關(guān)于經(jīng)濟(jì)部門和教育部門加強(qiáng)合作促進(jìn)就業(yè)前職工技術(shù)教育發(fā)展的意見》（1986年）和《關(guān)于技工學(xué)校深化改革的意見》（1989 年）等文件先后頒發(fā)，要求對(duì)口企業(yè)要積極參與職業(yè)教育，接納師生進(jìn)廠生產(chǎn)實(shí)習(xí)和實(shí)踐，并明確了隸屬人社部門或勞動(dòng)部門的技工學(xué)校的辦學(xué)行為規(guī)范，要求“技工學(xué)校要深入實(shí)施專業(yè)教育和生產(chǎn)實(shí)習(xí)相結(jié)合的教育方式”[10]。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的內(nèi)涵得到深化，從“生產(chǎn)與教學(xué)結(jié)合”層次推進(jìn)到“產(chǎn)業(yè)部門與教育部門聯(lián)合辦學(xué)”層次。

（三）以“產(chǎn)教結(jié)合進(jìn)入法律規(guī)范層面”為特征的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策鞏固發(fā)展階段（1991-1998年）

黨的十四大確立了鄧小平中國特色社會(huì)主義理論在全黨的指導(dǎo)地位，拉開了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。國家對(duì)職業(yè)教育的宏觀設(shè)計(jì)和政策支持進(jìn)一步加強(qiáng)，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（1991年）、《國家教育委員會(huì)關(guān)于推動(dòng)職業(yè)大學(xué)改革與建設(shè)的幾點(diǎn)意見》（1995 年）強(qiáng)調(diào)“在發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育過程中提倡產(chǎn)教結(jié)合、工學(xué)結(jié)合”[11]“加強(qiáng)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校與產(chǎn)業(yè)部門的聯(lián)合，積極實(shí)行校企結(jié)合”[12]，顯示出國家從政策層面開始推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合內(nèi)涵的立體化。

基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要以及理論研究者的呼吁，注重法制化成為該階段職業(yè)教育發(fā)展的重點(diǎn)。1996 年，我國首部《職業(yè)教育法》頒布，明確支持多主體聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校，以法律形式明確了職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合的地位，標(biāo)志著職業(yè)教育產(chǎn)教融合從政策提倡層面進(jìn)入法律規(guī)范層面，為鞏固深化產(chǎn)教融合、建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步需要的職業(yè)教育制度確立了法律依據(jù)[13]。

（四）以“校、政、行、企協(xié)同推進(jìn)”為特征的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策多樣化創(chuàng)新階段（1999-2013年）

世紀(jì)之交，我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要大量的高素質(zhì)高技能人才，亟需職業(yè)教育拓展規(guī)模、完善結(jié)構(gòu)、深化改革。在《職業(yè)教育法》頒布實(shí)施的基礎(chǔ)上，政府持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)教融合的多樣化、創(chuàng)新性探索。《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2002 年）強(qiáng)調(diào)“深化職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)格局”[14]，確立了校、政、行、企協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)教融合的組織布局。《教育部關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》（2004 年）要求“積極探索校企全程合作進(jìn)行人才培養(yǎng)的途徑和方式，大力開展訂單式培養(yǎng)，充分發(fā)揮企業(yè)和用人單位的作用”[15]，創(chuàng)新了產(chǎn)教結(jié)合人才培養(yǎng)模式。《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005 年）提出“大力推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的職業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)模式”[16]，《教育部關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》（2005年）提出“采取聯(lián)合、連鎖、集團(tuán)化等辦學(xué)模式”[17]，《教育部關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2011 年）提出“要充分發(fā)揮行業(yè)組織在產(chǎn)教合作中的指導(dǎo)作用”[18]，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013 年）提出“深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才”[19]。密集出臺(tái)的系列政策文件都對(duì)我國逐步建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)體制，形成職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)對(duì)話機(jī)制，凸顯企業(yè)主體性地位，產(chǎn)生了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。

（五）以“凸顯企業(yè)主體性地位”為特征的職業(yè)教育產(chǎn)教融合不斷深化階段（2014年至今）

黨的十八大之后，我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用更加凸顯，國家做出了加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定，推動(dòng)中高等職業(yè)教育在已經(jīng)分別占據(jù)高中階段教育和高等教育“半壁江山”的基礎(chǔ)上，從外延式規(guī)模擴(kuò)張邁向內(nèi)涵式提質(zhì)增效，產(chǎn)教融合亦進(jìn)入深化創(chuàng)新階段。

《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》首次提出“要發(fā)揮企業(yè)的辦學(xué)主體作用”[20]，標(biāo)志著企業(yè)在職業(yè)教育領(lǐng)域的地位發(fā)生重大變化，將從“配角”變成“主角”，也意味著校企合作超越了教學(xué)方法和教學(xué)模式創(chuàng)新的具體工作層面，進(jìn)入?yún)f(xié)同育人、共同治理的制度化層面[21]。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年）、《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作的意見》（2016年）提出要推動(dòng)校企共同培育專業(yè)化師資，成為職業(yè)教育產(chǎn)教融合縱深發(fā)展的新切入點(diǎn)。在黨的十九大報(bào)告作出“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作”的重要論述之后，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》要求“完善教育資源布局，促進(jìn)教育和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建教育和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展格局”[22]，強(qiáng)力推動(dòng)教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，我國開始形成校行企共同辦學(xué)、主體聯(lián)動(dòng)、協(xié)同育人、多元治理的多層次、立體化的產(chǎn)教融合格局。《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》（2018年）對(duì)產(chǎn)教融合型企業(yè)予以專門政策支持。《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（2019年）明確到2022年培育數(shù)以萬計(jì)的產(chǎn)教融合型企業(yè)，并對(duì)通過認(rèn)證的企業(yè)給予“金融+財(cái)政+土地+信用”的組合式激勵(lì)。

三、職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷的制度邏輯

（一）深層結(jié)構(gòu)分析

1.經(jīng)濟(jì)體制改革

產(chǎn)教融合思維強(qiáng)調(diào)，職業(yè)教育辦學(xué)模式改革不僅是教育問題，而且是經(jīng)濟(jì)問題[23]。70年來，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式逐步從計(jì)劃調(diào)控為主向市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)作為教育資源配置手段逐漸受到重視，社會(huì)生產(chǎn)力持續(xù)地解放和發(fā)展，學(xué)校和產(chǎn)業(yè)的生存環(huán)境也在逐步發(fā)生變化，隨之深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合的內(nèi)涵和政策手段也在發(fā)生改變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)業(yè)部門被指令要求舉辦或參與職業(yè)教育，這時(shí)的產(chǎn)教融合政策往往關(guān)注教學(xué)組織、教學(xué)內(nèi)容、人才培養(yǎng)等方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐演進(jìn)而市場(chǎng)機(jī)制并不完善的情況下，職業(yè)學(xué)校雖然辦學(xué)自主權(quán)有所增強(qiáng)，但同時(shí)卻失去了政府和產(chǎn)業(yè)在某些方面的支持，產(chǎn)業(yè)部門參與職業(yè)教育的指令性要求被弱化甚至撤消，加之職業(yè)教育投入收益得不到保障，參與職業(yè)教育的積極性逐漸喪失，或者對(duì)參與職業(yè)教育心有余而力不足。解決產(chǎn)業(yè)部門與職業(yè)教育日漸疏遠(yuǎn)問題，必須改變教育和產(chǎn)業(yè)“兩張皮”現(xiàn)象，產(chǎn)教融合政策作用的發(fā)揮愈發(fā)顯得重要，需要更加關(guān)注凸顯企業(yè)主體性地位和激勵(lì)與保障，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)。

2.政治體制改革

經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，與之相應(yīng)的是政治體制改革也在逐步推進(jìn)，從集權(quán)管理逐漸走向分權(quán)治理。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)體制，體現(xiàn)了中央在教育領(lǐng)域的放權(quán)。《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（1991年）、《中華人民共和國職業(yè)教育法》（1996年）等都進(jìn)一步界定了中央和地方的教育管理職責(zé)權(quán)限，明確了舉辦職業(yè)教育“主要責(zé)任在地方，關(guān)鍵在市、縣”。但是，權(quán)力協(xié)調(diào)行為是一個(gè)長久的持續(xù)過程，“自上而下”集權(quán)管理思維和模式仍然存在于職業(yè)教育管理的現(xiàn)實(shí)之中。這一模式對(duì)職業(yè)教育發(fā)展來說是有利有弊，好處在于可以供給強(qiáng)有力的政治資源和經(jīng)濟(jì)支持，但也導(dǎo)致了政府成為職業(yè)教育政策制定的單一主體，職業(yè)教育管理協(xié)同合作程度低，社會(huì)參與度低，產(chǎn)教融合難以實(shí)現(xiàn)等弊端，這也成為政府不斷出臺(tái)政策措施、持續(xù)加強(qiáng)干預(yù)產(chǎn)教關(guān)系的動(dòng)因所在。

3.社會(huì)文化心理

受儒家思想的深刻影響，中國古代就有“重術(shù)輕學(xué)”“重文輕理”觀念傾向以及“萬般皆下品，唯有讀書高”“勞心者治人，勞力者治于人”等傳統(tǒng)價(jià)值取向。在這些傳統(tǒng)文化觀念影響下，學(xué)歷高低往往是判定社會(huì)地位的重要依據(jù)，職業(yè)教育被視作“二等公民”教育，社會(huì)心理接受度始終不高，職業(yè)教育發(fā)展存在“上熱下不熱”“官熱民不熱”現(xiàn)象。比如，進(jìn)入職業(yè)學(xué)校仍然是考不上普通高中（高校）的無奈選擇；高職學(xué)生專升本比例仍有上升趨勢(shì)[24]；很多高職院校期待“專升本”；專業(yè)技術(shù)人員的社會(huì)地位不高，工作待遇相對(duì)較差，主流社會(huì)對(duì)技能型崗位偏見較重，等等。因此，在不同歷史時(shí)期，國家出臺(tái)相關(guān)政策推動(dòng)產(chǎn)教融合，力圖提高職業(yè)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的能力，以增強(qiáng)職業(yè)教育的社會(huì)認(rèn)可度和吸引力。

（二）路徑依賴分析

歷史制度主義在探究政策變遷歷史時(shí)發(fā)現(xiàn)，政策的設(shè)立動(dòng)因、路徑選擇和實(shí)施效果往往受制于既有的相關(guān)政策，而既定政策的形成又受制于前一階段政策，政策的形成是一個(gè)歷史過程。在分析政策形成歷史過程中，歷史制度主義借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“路徑依賴”概念，發(fā)展了自己的路徑依賴觀[25]。70年來，國家在不同歷史時(shí)期，出臺(tái)了系列職業(yè)教育政策，這些政策縱橫交織、關(guān)聯(lián)延續(xù)、互相補(bǔ)充，產(chǎn)生自我強(qiáng)化效應(yīng)，推動(dòng)產(chǎn)教融合逐步深化和創(chuàng)新，進(jìn)入良性循環(huán)軌道，形成“持續(xù)推進(jìn)回報(bào)較高，而退出成本不斷上揚(yáng)”的路徑依賴。

1.構(gòu)建成本

制度的設(shè)立和形成不僅有成本，而且構(gòu)建成本往往是巨大的。互相交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜的制度安排能產(chǎn)生協(xié)同互補(bǔ)的組織形式，并產(chǎn)生新的互補(bǔ)性制度，形成制度矩陣。所謂制度矩陣，就是由各種獨(dú)立規(guī)則以及非正式約束組成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部依存網(wǎng)絡(luò)能產(chǎn)生強(qiáng)大的報(bào)酬遞增效應(yīng)[26]。在研究政策變遷歷史時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，中央和地方政府及教育、財(cái)政主管部門既通過出臺(tái)系列相關(guān)法律、法規(guī)和制度以及相應(yīng)的配套政策，又設(shè)立諸多國家級(jí)、省級(jí)“示范校”“骨干校”“優(yōu)質(zhì)校”和“中國特色高水平高職院校和專業(yè)建設(shè)”等項(xiàng)目，投入專項(xiàng)資金，發(fā)揮財(cái)政“杠桿效應(yīng)”，深入推進(jìn)和鞏固職業(yè)教育產(chǎn)教融合。這些法律、法規(guī)、制度和建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金構(gòu)成制度矩陣，構(gòu)建成本昂貴，但在相互交錯(cuò)互補(bǔ)中能夠自我維持和強(qiáng)化，產(chǎn)生明顯的報(bào)酬遞增效應(yīng)。

2.學(xué)習(xí)效應(yīng)

復(fù)雜制度運(yùn)作的不斷重復(fù)和持續(xù)使用最終能夠獲得更高回報(bào)。在重復(fù)和持續(xù)中，無論是個(gè)體還是組織，都將自覺學(xué)會(huì)怎樣在制度運(yùn)作中更好地開展活動(dòng)，并在已有制度矩陣中進(jìn)一步發(fā)展活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)。在國家職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策驅(qū)動(dòng)下，職業(yè)教育相關(guān)利益者總是會(huì)自覺或不自覺地探索如何在職業(yè)教育人才培養(yǎng)中發(fā)揮積極作用，為提高勞動(dòng)生產(chǎn)力水平、轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力服務(wù)、助力社會(huì)主義生產(chǎn)建設(shè)發(fā)揮作用。而且，隨著學(xué)習(xí)效應(yīng)的顯現(xiàn)，職業(yè)教育發(fā)展的價(jià)值取向已由追求生產(chǎn)效率提高逐步過渡到推動(dòng)職業(yè)教育長效發(fā)展。產(chǎn)教融合政策不斷走向深入，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，指引著未來職業(yè)教育的走向。

3.協(xié)調(diào)效應(yīng)

職業(yè)教育是跨界的教育，政策體系涉及政府、行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校等多元利益相關(guān)主體。70年來，國家大力發(fā)展職業(yè)教育，逐步推動(dòng)形成多元主體共同舉辦職業(yè)教育的格局，并不斷加強(qiáng)統(tǒng)籌職業(yè)教育產(chǎn)教融合、良性互動(dòng)。在產(chǎn)教融合政策協(xié)調(diào)引領(lǐng)下，職業(yè)院校自覺主動(dòng)對(duì)接社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，行業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步形成興辦和融入職業(yè)教育的使命擔(dān)當(dāng)，社會(huì)各方力量參與職業(yè)教育的積極性較為增強(qiáng)，產(chǎn)教融合政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體并建立持久廣泛的合作關(guān)系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育的合理布局與快速發(fā)展。

4.適應(yīng)性預(yù)期

建立在特定制度基礎(chǔ)上的契約的受歡迎程度的增加能降低規(guī)則持久性方面的不確定性，被稱作適應(yīng)性預(yù)期[27]。一旦制度確立并被絕大多數(shù)行動(dòng)者普遍認(rèn)同和實(shí)踐，行動(dòng)者會(huì)產(chǎn)生政策依賴和對(duì)政策效果的預(yù)期心理，這種依賴和預(yù)期心理反之會(huì)強(qiáng)化制度持續(xù)和運(yùn)作。我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策屬于強(qiáng)制性政策變遷，在探索、重建、鞏固、創(chuàng)新、深化等不同變遷階段，政策都作為一種自上而下的權(quán)威性力量，發(fā)揮著職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系“粘合劑”和“平衡桿”的作用，促進(jìn)職業(yè)教育精準(zhǔn)對(duì)接行業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求，有效改變“壁爐現(xiàn)象”，在此過程中各利益相關(guān)者產(chǎn)生政策依賴和預(yù)期，反之對(duì)制度持續(xù)形成增強(qiáng)效應(yīng)。

（三）動(dòng)力機(jī)制分析

歷史制度主義認(rèn)為，政策并非隨意變遷的，除了外在宏觀結(jié)構(gòu)的影響，利益主體之間的內(nèi)在博弈與改革張力同樣推進(jìn)了政策演變，利益驅(qū)動(dòng)形成了政策變遷的動(dòng)力機(jī)制。職業(yè)教育是涵括政府、學(xué)校和企業(yè)等主體共同參與的生態(tài)系統(tǒng)，產(chǎn)教融合政策是政校企等“理性”行動(dòng)者順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，為追求職業(yè)教育的社會(huì)價(jià)值和個(gè)體價(jià)值而積極協(xié)調(diào)的結(jié)果。正是三者的理性選擇，構(gòu)成了職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷的主要?jiǎng)恿Γ龠M(jìn)產(chǎn)教融合不斷深化發(fā)展。

1.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間具有多維度的密切關(guān)系，職業(yè)教育發(fā)展以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為動(dòng)力。新中國成立以來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整始終貫穿經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程，逐步走上新型工業(yè)化和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，由粗放型轉(zhuǎn)向集約型。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的訴求下，人才供需結(jié)構(gòu)要求發(fā)生變化，隨之職業(yè)學(xué)校人才培養(yǎng)的規(guī)模與模式需要發(fā)生相應(yīng)變化，進(jìn)而推動(dòng)職業(yè)教育專業(yè)建設(shè)與教育教學(xué)過程與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的對(duì)接和融合，也就是產(chǎn)教融合政策的產(chǎn)生、演變和迭代。在產(chǎn)教融合中，政府部門訴求是集聚更多的人才、技術(shù)、資本等要素，企業(yè)訴求是獲得所需的人才保障、技術(shù)支持、政策扶持等資源，職業(yè)院校訴求則是提高師資隊(duì)伍水平、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)、強(qiáng)化就業(yè)保障等，最終都指向推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.滿足個(gè)人發(fā)展需求

受“政治論”哲學(xué)理念主導(dǎo)，在我國，教育的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能受到政策制定者更多關(guān)注，但伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人民的生活水平不斷提高，對(duì)教育的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”，希望通過教育改變個(gè)人生活、實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值，教育的個(gè)體發(fā)展功能越來越受到重視。黃炎培先生總結(jié)職業(yè)教育為“謀個(gè)性之發(fā)展，為個(gè)人謀生之準(zhǔn)備，為個(gè)人服務(wù)社會(huì)之準(zhǔn)備，為國家及世界增進(jìn)生產(chǎn)力之準(zhǔn)備”[28]。職業(yè)教育以培養(yǎng)技術(shù)技能人才為基本定位，學(xué)生畢業(yè)后能更好地在工作崗位上實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。產(chǎn)教融合政策在提高職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量、推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展中起到積極作用，也是幫助職業(yè)教育滿足個(gè)人發(fā)展需求的重要途徑。個(gè)體的價(jià)值訴求是期待國家能夠供給豐盈的職業(yè)教育教學(xué)資源和完善的創(chuàng)業(yè)就業(yè)保障等政策，學(xué)校和企業(yè)同樣會(huì)在推動(dòng)職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值方面貢獻(xiàn)力量。

四、結(jié)語

審視70年來職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的建立、延續(xù)、深化和變革進(jìn)程，雖然產(chǎn)教融合在不同歷史時(shí)期有不同的層次與內(nèi)涵，但在歷史制度主義視角下，其中的深層結(jié)構(gòu)因素、路徑依賴現(xiàn)象和內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制清晰可見，“內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力”明顯，核心要義與走向并未變動(dòng)。可以說，當(dāng)前職業(yè)教育走向鏈條化、集團(tuán)化、雙主體化發(fā)展，與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)服務(wù)流程和價(jià)值創(chuàng)造過程對(duì)接融合，正是產(chǎn)教融合政策深化與推動(dòng)的產(chǎn)物。

在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷研究中，不僅要正視政策實(shí)施的有利因素，還要重視影響政策績(jī)效的障礙因素，并以“找短板”為切入點(diǎn)，進(jìn)一步完善深化產(chǎn)教融合的利益分配機(jī)制。企業(yè)深度參與辦學(xué)是世界職業(yè)教育發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)，有其內(nèi)在的邏輯必然，但現(xiàn)實(shí)中的我國企業(yè)卻對(duì)產(chǎn)教融合、校企合作的積極性不高，內(nèi)在動(dòng)力不足，主要根源在于長期以來我國職業(yè)教育的“學(xué)校單一主體”制度設(shè)計(jì)以及企業(yè)在職業(yè)教育中的投入與回報(bào)不匹配等。在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷與完善中，校企合作“雙元主體”辦學(xué)成為一種新的治理方式和職業(yè)教育形式，校企合作的補(bǔ)償機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制逐步完善，產(chǎn)教融合逐步深化。今后要加強(qiáng)保障企業(yè)收益，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)主體的積極性和主動(dòng)性。

制度創(chuàng)新也是制度變遷研究中不可或缺的內(nèi)容。近兩年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（2017年）、《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》（2018年）、《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（2019年）等職業(yè)教育重磅文件相繼出臺(tái)，闡釋并標(biāo)志著產(chǎn)教融合已經(jīng)成為社會(huì)責(zé)任，這些重要文件對(duì)產(chǎn)教深度融合提出很多重大創(chuàng)新性戰(zhàn)略舉措，相信隨著這些舉措的落地實(shí)施，必將促進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合提升到“升級(jí)版”。