鄉村振興背景下政府購買農村社區教育服務項目制的理論與探索

楊海華 吳 揚 李 斌

近年來，在服務型政府的轉型建設與推動農村供給側改革的背景下，很多地方開始了政府購買農村社區教育服務項目制的有益嘗試與實踐探索，并取得了較好的實踐經驗和社會效益。政府購買農村社區教育服務項目制是推動農村社區教育改革發展和提升農村居民生活品質的有效路徑，也是回應國家戰略與落實社區教育政策的自覺實踐。在新時代鄉村振興背景下，探索政府購買農村社區教育服務項目制的可能路徑并提出對策建議，有其重要的價值意義。

一、政府購買農村社區教育服務項目制的內涵解析與現實審視

（一）農村社區教育及其困境

農村社區教育是指在農村社區，由一般農村教育組織或機構發起的針對農村居民，以普遍性與地域性的生產與生活經驗為主要內容，促進農村經濟發展與特色文化建設，培育具備現代生產技能與持續性學習能力的新農人的教育活動。本研究的農村社區教育是指縣（市）級及以下政府部門開展的社區教育，目前已形成了縣（市）、鄉鎮（街道）、社區（村居）三級農村社區教育網絡，主要面向農村居民。盡管政府部門與社會各界對于農村社區教育重視度顯著提升，農村社區教育也已基本形成教育網絡，但在農村社區教育實際實施階段，仍存在諸多不足。

一是農村社區教育的價值取向有所偏頗。隨著中國特色社會主義進入新時代，國家大力實施鄉村振興戰略，必然推動農村經濟社會與產業的轉型升級，但多數農村社區干部及農村居民對于在鄉村振興背景下開展農村社區教育的目的、內容與實施仍未有全新深入的審視與認識，這既與多年來農村社區教育開展基礎不穩、缺乏系統性指引密切相關；也與農村居民普遍受教育程度不高，學習意識淡薄有關。因此，在新的時代，應該重新審視確定農村社區教育的價值取向，作為與農村居民最為密切的教育類型，農村社區教育理應有培育新型職業農民和促進鄉村振興的價值擔當。

二是農村社區教育供需結構性矛盾突出。當前雖然面向農村居民開展的社區教育形式多樣、熱鬧非凡，但農村居民對農村社區教育滿意度與認可度較低。因為農村社區教育以任務為導向，在實施過程中重形式輕內涵，過多地關注上級部門的任務是否完成，而忽視甚至不顧居民的實際教育需求。因此，農村社區教育必須進行供給側結構性改革，堅持以服務農村居民為己任，高度關注農村社區居民的實際需求，更加重視學習者的學習體驗與實際效益，建立可靠的評估與考核機制，既能有效地提升農村居民知識技能水平和精神文化生活質量，也能促進農村社區教育認同度與品質效益的提升，為鄉村振興提供可持續的人力支撐與智力保障。

三是農村社區教育供給機制有待創新。當前農村社區教育供給、運行與保障機制不順暢，對于農村社區教育的開展過程缺乏嚴密規范的管理控制，僅規定了教育的內容與方法，而疏忽了對于學習者及教學者的行為、權利與義務的規范，存在缺乏有效的管控與機制保障等問題，導致農村社區教育開展阻力大、管理混亂，阻礙了農村社區教育的可持續發展。因此，在鄉村振興背景下，必須加快推進農村社區教育供給側改革，厘清政府與農村社區教育部門的權責利界限，理順農村社區教育供給與保障機制，真正發揮農村社區教育的政治經濟文化等多元價值功能，以滿足新時代農村居民對于優質美好社區教育的需求與期待。

（二）政府購買農村社區教育服務及其形式

政府購買教育服務是指政府與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府界定商品的種類及品質，向受托者支付費用以購買全部或部分教育服務[1]。其行為相關主體主要有三個，分別是政府、教育提供者及學習者，由政府宏觀調控，通過與教育提供者簽訂契約控制管理教育服務項目，由受托組織者向學習者傳輸相關教育知識與技能服務。因此，政府購買農村社區教育服務是指政府與社區教育提供者簽訂契約，面向全體農村居民開展社區教育，政府根據其對社區教育提供者所提供的教育服務進行評估，以公共財政全部或部分支付其費用，目的在于向農村居民提供優質、高效、可選擇的社區教育服務[2]。

在我國，政府一般采用投標、直接資助或者合同制等方式對教育服務進行購買。投標是指政府提出某種教育服務需要，在提供不同方式服務的競爭性教育提供者中進行選擇，《中華人民共和國招標投標法》對于招標投標人、招投標流程均有詳細規定；直接資助是指由政府選擇提供教育服務的社會組織，根據預算計劃對組織教育服務者進行資金或設備資助；合同制則是政府與教育服務提供者共同簽訂合同，遵循合同規定，系統有效地開展教育服務以達成最終目的。

當前農民工培訓、下崗職工繼續教育等具體教育領域紛紛借鑒政府購買教育服務的思路[3]，政府通過購買有關機構與組織的教育服務，對培育新型職業農民、提升農村居民的文化素養、促進農村經濟社會改革發展和推動農村教育供給側改革具有重大意義。

（三）政府購買農村社區教育服務項目制及其意義

政府購買農村社區教育服務項目制是指政府通過購買服務并以項目制的形式向農村居民提供優質專業的教育服務，以滿足農村居民日益增長的教育需求。農村社區教育服務項目制是指在任務驅動的前提下，使用一定的方法、策略、技巧、理論對農村社區教育項目的時間、成本、風險、實施進行控制并且建立起相關制度及運行機制，以完成項目目標與任務，最大化滿足各利益相關者需求。農村社區教育項目制作為目前社區治理體系中主要的運作方式，通過對項目制的探索與思考，將對未來進一步發展農村社區教育項目制提供實踐依據。

社區教育作為社會公共服務的重要部分，推動社區教育項目化、建立規范的社區教育項目制對我國提升國民整體素質，推動社區教育供給側改革，加快政府職能轉變起到至關重要的作用。社區教育項目制的運作邏輯與實施狀況與公共服務項目制大致相同，供給側改革不僅涉及政治體制的改革，更涉及文化、經濟、人文、社會等領域的綜合治理，為社區教育項目制的實施建立提供了制度支撐。以最早在我國實施政府購買服務項目的上海市為例，當前上海市對社區教育采用分級項目制，首先在決策方面，由市級部門、區級部門及街道管理處共同協商組織，實現各層級協同管理。其次在運作方面，主要實行項目制。由上級政府進行項目“發包”，下級政府負責項目“打包”，基層政府或組織進行項目“抓包”[4]，從而實現自上而下的縱向管理，同時建立起相關的法律法規與評估標準從而健全項目制度。可見，現階段社區教育項目制管理規范化、運作制度化的實踐經驗，可以為農村社區教育項目制的建立與推進所借鑒吸收。

政府購買教育服務和社區教育項目制為農村社區教育供給側改革提供了新的視角和路徑。在新時代鄉村振興背景下，農村社區教育將被賦予新的內涵與使命，我們必須重新審視確定新時代農村社區教育的價值取向，以農村社區教育供給側改革的理念與思維，探索實踐政府購買農村社區教育服務項目制，理順農村社區教育的供給機制，解決農村社區教育供需結構性矛盾，更加注重農村居民的學習需求與體驗，從而滿足農村居民日益增長的學習體驗與精神文化需求。

二、政府購買農村社區教育服務項目制的主體

政府購買教育服務的三要素分別是購買主體、購買客體和購買內容[5]，在政府為農村居民購買教育服務過程中的三大主體分別是農村社區教育服務的購買者（政府）、農村社區教育服務的提供者（社會組織等）以及農村社區教育服務的享有者（農村學習者）。政府購買農村社區教育服務項目制邏輯流程為：由政府與農村社區教育服務提供者達成合作意向，簽署統一協議以保障項目順利開展，協議中規定社區教育項目的主題、內容、考核標準及責任分配等；農村社區教育服務提供者向政府提供教育計劃并由相關專業人員對教育服務價值進行評估，之后政府依據評估價格對農村社區教育服務提供者支付部分或全部的費用以保證教育服務的正常完成；由政府對教育效果進行評價并完成終審。因此，必須厘清政府購買農村社區教育服務項目制的主體關系及價值意義，明晰政府、農村社區教育服務提供者及農村學習者三個主體的權責利界限。

（一）農村社區教育服務的購買者——政府

政府作為農村社區教育服務的購買者與牽頭者，對相關農村社區教育服務提供者進行資格審查，考察其師資水平，厘定相關教育服務考核標準，很大程度上提高了農村社區教育服務提供者的準入門檻，篩選出最優的教育提供者；保證了農村社區教育服務的質量與水平，進而避免了失去政府保障后教育機構與組織市場的層次混亂與水平的參差不齊，有利于幫助普通農村學習者選擇最適合的教育服務提供者，實現從傳統農村人向現代新農人的轉變。因此，政府作為社會組織與農村學習者互動的橋梁，保證了農村社區教育服務的質量。

（二）農村社區教育服務的提供者——社會組織等

社會組織、農業院校、培訓機構、農業企業等都可能成為農村社區教育服務的提供者，一般為某領域教育服務的中流砥柱。在政府競標購買過程中，有資格與實力的社會組織或機構通過提供系統的教育方案與優質的教育資源競爭政府的購買服務，最終中標的社會組織或機構與政府實現基于契約或合同的商品交換。通過政府規范的資格審核與專業的服務評估正面印證了其在相關專業領域中佼佼者的地位，初步保證了農村社區教育服務提供者的規范性與專業性，促進了行業內部的良性競爭與整體水平的穩步提升。由政府依據評估的服務價格向其支付部分或全部項目費用，實現了其經濟效益功能，有利于提高社會組織或機構再次開展相關教育服務的積極性，推動行業未來的整體可持續發展。同時，社會組織或機構向農村居民群體提供優質的社區教育服務，提高了農村居民的知識技能水平與積極學習的意識，既實現了幫助農村弱勢群體再就業的公益職責和提升農村居民文化素養的社會價值，又在教育服務中實現社會組織與機構的自我價值，為鄉村振興培育了新農人，作出了應有貢獻。因此，社會組織、農業院校、培訓機構、農業企業等農村社區教育服務的提供者通過政府購買提供農村社區教育服務，實現了經濟利益與社會公益的雙重價值職能，大大提升了農村社區教育的專業品質與可持續發展能力。

（三）農村社區教育服務的享有者——農村學習者

農村農業的發展靠農民，農民是農村的主體，鄉村振興需要更多的新型職業農民[6]。因此，農村社區教育服務的享有者主要是農村居民，其學習意愿、學習能力及學習成效將直接關系到政府購買農村社區教育服務項目制的實施成敗。伴隨著“互聯網+”時代的到來，單一枯燥的傳統社區教育模式已經無法滿足新生代農村居民對于優質專業化教育的需求。政府購買多元化的農村社區教育服務剛好滿足了新生代農村學習者對于現代專業化教育的需求。農村學習者通過選擇相應專業的社會組織、農業院校、培訓機構、農業企業等提供的社區教育服務，在科學規范專業的學習情境中進行專業理論知識與職業技能的學習，最終完成專業理論和職業技能的考核，為農村學習者個體價值與社會價值的實現提供了可能[7]。因此，農村學習者作為政府購買農村社區教育服務的享有者，通過接受系統化專業化的教育學習，滿足了其多元化、現代化的學習需求，為其實現自身價值與承擔鄉村振興使命提供了支撐。

三、政府購買農村社區教育服務項目制的實踐路徑

（一）建立健全政府購買農村社區教育服務項目制的政策制度

鄉村振興為政府購買農村社區教育服務項目制提供了戰略與政策保障，供給側結構性改革是政府購買農村社區教育服務項目制的制度保障。農村社區教育的供給側改革既有利于助推農村經濟供給側改革，也有利于進行農村社區教育自身的供需結構性變革，從而實現農村社區教育自身的科學可持續發展。2013年國務院頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和2014年財政部下發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》[8]，為政府購買農村社區教育服務項目制提供了政策支持與操作依據；2016年教育部等九部門出臺的《關于進一步推進社區教育發展的意見》指出，要重視農村居民的教育培訓，積極推進在試點中政府購買社區教育服務的工作，為農村社區教育發展與實踐工作指明了方向。因此，鄉村振興、供給側結構改革等戰略政策為政府購買農村社區教育服務項目制提供了強有力的政策依據和制度保障，必將助推政府購買農村社區教育服務項目制的順利實施。

（二）科學完善政府購買農村社區教育服務項目制的管理模式

結合供給側改革、政府購買服務及社區教育的現狀，政府購買農村社區教育服務項目制的管理模式可采用“分級管理，同級競爭”的方式。

一是政府購買農村社區教育服務項目制的分級管理。政府購買農村社區教育服務項目制一般由縣（市）級政府部門主導，以項目為載體，通過向下級鄉鎮（街道）教育機構發放公共財政以確保項目的完整執行。所謂“分級管理”即指按照“縣（市）——鄉鎮（街道）——社區（村居）”三級主體對項目進行管理，由縣（市）級政府“自上而下”地對下級部門以分配財政的形式傳輸政府意識，在此過程中表面是由縣（市）級政府領導的項目運作，但在實際過程中鄉鎮（街道）級政府會對項目進行“打包”，也就是在項目實施過程中，會結合鄉鎮（街道）級地方經濟社會發展的需要和現有的社區教育資源與項目內容，將農村社區教育服務項目拓展到更寬領域的公共服務中，以更貼近鄉鎮（街道）級發展需要。由于縣（市）級政府專項轉移支付無法在社區（村居）級層面進行，因此，以鄉鎮（街道）級政府為主體的“發包”與以社區（村居）級為主體的“抓包”構成了政府購買農村社區教育服務項目制的主要管理與運行模式。

二是政府購買農村社區教育服務項目制的同級競爭。同級競爭是指在縣（市）級政府“發包”過程中鄉鎮（街道）級政府為了爭奪項目資金的競爭以及各社區（村居）教育服務組織機構對承包項目的競爭。在縣（市）級政府“發包”過程中，“自上而下”的管理與“自下而上”的教育需求必然產生矛盾，從而構成同級之間的相互競爭，鄉鎮（街道）級政府間為了上級的財務分配而競爭項目，而在之后向社區（村居）發包過程中，各社區教育服務提供者之間也會為了獲得項目而產生競爭，但市場競爭機制的引入，使得“自上而下”和“自下而上”的邏輯矛盾通過市場這只無形之手得以消解[9]，使得社區教育服務提供者與社區資源實現融合協調，進而促進農村社區教育服務規范化、專業化與優質化。

（三）優化暢通政府購買農村社區教育服務項目制的運行流程

政府購買農村社區教育服務項目制運行要經歷四個階段，分別為農村社區教育項目的選擇確定、執行實施、審核評估、終結評審。其中，前兩個流程為項目內容的確定，后兩個流程為對內容的審核與管理。

第一階段是農村社區教育項目的選擇確定。農村社區教育項目是以鄉村振興為背景，推動農村產業升級，滿足農村居民多元、專業的教育需求為目標，旨在培育新型職業農民和現代農村居民，通過人的現代化以實現“三農”的現代化。因此，首先農村社區教育項目的設置確定的出發點是為農村居民的實際教育需求，對教育項目的內容、計劃、方案等進行評估后選擇確定最適合的農村社區教育項目。然后是對農村社區教育項目提供者的篩選確定，采用政府購買服務的方式，通過競標或合同制等方式與農村社區教育服務提供者簽訂契約，以農村社區項目實施為中介進行教育服務的傳輸。政府會邀請第三方機構從成本、組織水平、項目可靠程度等多維度考量論證農村社區教育項目提供者的可行性，最大程度地保障農村社區教育項目實施的質量與水平。

第二階段是農村社區教育項目的實施執行。社會組織、農業院校、培訓機構、農業企業等農村社區教育服務的提供者按照合同與方案提供專業優質的教育服務和教育活動。農村社區教育項目服務購買者主要負責對項目實施過程中的管理與監督，在執行過程中由教育服務提供者內部建立健全的管理制度和運行機制以保障社區教育項目的順利進行，而政府則可成立相關監察小組依據教學計劃對整個社區教育項目的執行進行不定期的監督與審核，由內部管理與外部監督的雙重保障初步保證了社區教育項目整體的質量水平。

第三階段是農村社區教育項目的審核評估。當整個農村社區教育項目已經按照計劃完成后，由政府組織對社區教育項目的實施效果、農村學習者的能力水平專業評估，以保證社區教育項目質量的可靠性。在此過程中，政府仍起到核心作用，成立相關行業專家評審小組，以專業視角審核農村社區教育項目的實施過程，并對農村學習者的專業知識與技能水平進行測評，對學業合格者頒發相關職業技能證書以保證其接受項目學習后可以具備進入該行業的職業資格和技能水平，為鄉村振興提供更多的新型職業農民，不斷提升現代農村居民的文化素養[10]。

第四階段是農村社區教育項目的終結評審。在政府結束了對農村社區教育項目的評估后，就要依據簽訂的合同或契約對社區教育服務提供者支付剩余金額，以確保政府購買流程的完整性。在第三方評價的基礎上，決定是否需要進行農村社區教育項目的善后處理以及資金撥付的額度等，在社區教育項目所有文件、資料集齊移交后結束全部合同[11]。之后，政府與農村社區教育服務提供者可以整理總結該項目從選擇確定—執行實施—終結審核整個流程的所有資料、經驗，對于某些未實現預定目標的方案進行總結思考，將相關培訓經驗與該行業所有社區教育服務提供者分享，有條件可由政府組織開辦政府購買農村社區教育服務項目制的經驗分享交流會，共同探討政府購買農村社區教育服務項目制的實施經驗與運行模式，以促進政府購買農村社區教育服務項目制的整體科學可持續發展。

四、政府購買農村社區教育服務項目制的對策建議

（一）對農村社區教育服務購買者的建議

一是制定政策文件，明晰各級政府職責。制定政府購買農村社區教育服務項目制相關的政策文件與實施細則，明確各級政府部門的主體責任，確保農村社區教育項目順利實施。在政府購買農村社區教育服務項目制過程中，縣（市）級政府主要負責經費保障與政策意志傳輸，而鄉鎮（街道）級政府與社區（村居）則負責對農村社區教育服務項目的實施計劃、過程及結果進行管理與監督、對農村社區教育項目的控制與評估。

二是構建經費保障機制，確保農村社區教育項目持續實施。政府購買農村社區教育服務項目制的順利實施主要源于政府持續的資金投入，農村社區教育服務屬于社會公共服務，因此資金來源主要是政府專項資金。積極構建政府購買農村社區教育服務的專項經費投入保障制度，確保農村社區教育具有持續充足的教育經費投入，同時對農村社區教育項目實施進行過程管理，控制社區教育項目運作成本，保證政府購買農村社區教育服務項目制的有效可持續發展。

三是建立教育質量評估體系，提升農村社區教育項目質量效益。要建立科學有效的農村社區教育項目質量評估體系，明確各級政府在項目實施過程中的監督責任。例如，在農村社區教育服務項目實施階段，政府應組織該行業相關從業人員、專家、政府部門人員組成監督小組，按照農村社區教育項目計劃書對實施的社區教育項目進行階段性審查，針對社區教育項目實施過程中的不足提出建設性意見，以保證實施效果。當社區教育項目提供者結束教育服務后，由政府組織第三方機構對培訓效果進行標準專業的綜合評估，以確保政府購買農村社區教育服務項目的質量效益。

（二）對農村社區教育服務提供者的建議

農村社區教育服務提供者是項目的主要執行者，直接關系到農村社區教育項目實施的質量效果。因此，必須提升農村社區教育服務提供者的專業服務水平和教育質量。

一是確保農村社區教育項目的專業實用，不斷提升農村學習者綜合素養。農村社區教育服務項目屬于公益性服務，農村社區教育項目的內容是以滿足農村居民學習需求為導向，因此社區教育項目的內容必須專業實用，與農村經濟社會現實和農民實際生活密切相關，從而培育更多新型職業農民，提升農村學習者的綜合素養。

二是科學利用“互聯網+”教育資源平臺，實施線上線下混合學習模式。伴隨著“互聯網+”時代的到來，農村經濟社會急需與互聯網深度融合，以加快推進鄉村振興。因此，政府作為農村社區教育服務的供給者，一方面要為農村培育更多具有“互聯網+”技術與思維的新農人；另一方面農村社區教育實施主體自身急需進行“互聯網+教學”革新，借助“互聯網+”技術，通過線上線下混合學習，打造新型學習平臺，讓農村學習者學有興趣、學有樂趣、學有成效[12]。“線上學習”指農村學習者利用互聯網平臺資源及時學習，完成相關學習任務和考核目標，主要適合于沒有固定學習時間空間的在職在崗農村居民；“線下實操”指農村學習者在真實技能實操場地訓練。“互聯網+農村社區教育”要求將二者有機地結合起來，無論線上學習取得多么好的效果，都還得在實際操作場地進行實際操作訓練和實地技能測試。只有線下技能操作過關，才算是真正完成了學習任務[13]。

三是嚴把農村社區教育師資準入門檻，確保農村社區教育質量水平。農村社區教育的師資是政府購買農村社區教育服務項目制實施的關鍵要素。沒有優秀的師資，根本無法保證農村社區教育的質量水平。因此，農村社區教育服務提供者應建立教師職業資格審核制度，提高教師準入門檻，以保障農村社區教育項目整體的教育質量與水平。開展農村社區教育項目教學的教師應該既具有扎實的專業理論與實踐技能，同時也要具備合格的教師所具有的師德素質和專業素養。

（三）對農村社區教育服務享有者的建議

一是主動融入“互聯網+”時代，不斷提高主動學習意識。伴隨著“互聯網+”時代的到來以及人工智能強大的進化力，技術變革的速度將越來越快，新技能、新方法層出不窮，未來的每個勞動者都要持續學習、快速學習。農村居民為融入“互聯網+”社會，提升自身的核心競爭力和持續發展力，首先必須提高主動學習意識，積極報名參加政府提供的農村社區教育服務，以適應現代農村經濟社會轉型升級的步伐。

二是不斷提升自己的學習力，更加注重實踐能力的習得。未來社會，人們需要為未知做準備，為未知而學習，養成終身學習的能力。在鄉村振興背景下，農村學習者在參加農村社區教育項目學習時，除了掌握相關的專業理論知識，獲取相關的職業資格證書，更應該注重提升自身的學習能力和實踐應用能力，從而不斷提升自己的就業與創新創業競爭力，實現自身價值與社會擔當。

三是重新確定社區教育的價值取向，實現自身的自由與全面發展。農村社區教育的終極目標是促進人自由與全面發展。如果新時代農村居民僅僅注重“術”層面的學習，其價值取向與內生動力不發生質的變化，也就很難繼續引領和助推“三農”實現現代化。因此，作為新時代的新農人，應該重新審視農村社區教育的價值取向，一方面，不斷提升與發展自身的專業知識、職業技能和職業道德等，讓新農人也有人生出彩的機會；另一方面，正確認識學習的價值意義與終極目標，更加關注自身生命的價值與意義，努力澄清與實現自身生活的意義，關懷這個世界，對真理、公正、美好有所擔當，不斷促進自身作為一個獨立生命個體的人的自由與全面發展，從而真正實現鄉村振興，實現農村農業農民的現代化。