《國家職業教育改革實施方案》十大概念解讀

袁 旗

2019年1月，國務院頒布了《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）（以下簡稱《方案》），這份文件被譽為我國“新時代職業教育深化改革的頂層設計與施工藍圖”[1]。為全面理解和深入貫徹文件精神，本文對文件中的一些重要概念進行了梳理和解讀，特別是通過對這些概念間邏輯關系和蘊涵價值的分析，深刻認識和理解這份文件對職業教育改革的世界觀及其方法論意義。歸納起來有十大概念，即“教育類型”“職業教育國家標準”“國家資歷框架”“1+X證書制度”“職業技能等級證書”“學分銀行”“職業教育培訓評價組織”“國家職業教育指導咨詢委員會”“雙隨機、一公開”“國務院職業教育工作部際聯席會議”[2]。

一、《方案》十大概念的基本內涵

（一）教育類型

《方案》開篇指出，“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。”[3]《方案》將職業教育定性為與普通教育是兩種不同的教育類型，表現在對象上，職業教育更加廣泛，特別是從2019年開始高職擴招百萬的范圍，即“高職擴招對象為應、歷屆高中畢業生（含中職應、歷屆畢業生）、退役軍人、下崗失業人員、農民工、新型職業農民等群體”[4]，就表現得非常明顯，普通教育基本是按照小學、中學、大學逐級招考，招生對象總體比較單一；表現在任務上，職業教育側重培養人的社會職業性，關注更多的是人的勞動技能的獲得和面向工作崗位的就業，普通教育側重培養人的基礎研究能力，關注更多的是自然和社會的運動之“理”，以及人與自然界的關系問題，相比職業教育，它是以一種更加間接的方式來實現人的全面自由發展；由此決定了兩者在內容和形式上的顯著差別，普通教育側重原理教學，理論研究是其主要形式，而職業教育要按照工作崗位的標準要求，側重以校企合作、工學結合等為主要形式的實踐教學和動手能力培養。這次改革的整個思路和路徑都是在遵循教育的共性和職業教育的類特性來構建和設計的。

（二）職業教育國家標準

《方案》提出要“構建職業教育國家標準”[5]。所謂標準是指衡量事物的準則。因此，職業教育國家標準，就是由國家制定用以指導引領職業教育發展并衡量其成效的一系列準則。國家標準一般分為強制性國家標準和推薦性國家標準，從兩者的內涵看，職業教育國家標準應屬于推薦性國家標準，重在通過標準體系的建立，對職業教育起指導和引領作用。從標準化對象上看，職業教育國家標準主要圍繞職業教育的責任、權利、范圍、質量、程序、效果、檢查方法、考核辦法等來構建標準體系。建立健全學校設置、師資隊伍、教材、信息化、安全設施等辦學標準；完善教育教學相關標準。《方案》提出要推進資歷框架建設，本質上也是要構建受教育者通過學習獲得的資歷或資格的等級標準。從內容上看，這三大層面的標準體系是自上而下逐級引領的。可見，從標準化角度講，這次改革的制度框架，主要就表現在一系列的標準體系的制定。有了反映自身本質特征的一系列標準，才能實現職業教育由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變。

（三）國家資歷框架

《方案》兩處提到要推進國家資歷框架建設。國家資歷框架也被稱為國家資格框架，是國家根據一定的標準和定義，將公民個人在任何時間和地點，通過規范的任何方式獲得的知識、技能按層級分類描述并依法確定的一整套標準和措施。其核心要素是“以學習成果為本”“學分累積與轉換系統的構建”，以及“對先前學習經歷的認可”；建立意義在于融通各級各類教育，構建彼此銜接、整體統一的育人標準和質量保障體系，建設現代化國民教育體系，為學習者就業成才搭建綠色通道，切實推進學習型社會建設，實現與別國資歷互認，提高教育的國際交流水平。在具體標準指標體系上，一般通過知識、技能和能力3個要素，構建一個連續的資歷階梯，形成各種學習成果(學歷文憑、技能等級證書等等)的統一評價標準，由此作為兌換工具，實現不同資歷以及資歷的不同級別之間的可比性，進而實現學分的認證、積累和互換。因此，國家資歷框架本質上就是建構反映一個人通過學習取得資格等級的一套標準體系。“國家資歷框架”于20世紀90年代由英國和新西蘭發起，至今已有150多個國家已經建立或正在建設。我國是在2016年出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中，首次正式提出這一概念。2016年9月，教育部印發《關于推進高等教育學分認定和轉換的意見》，探索推進相關工作。目前，除香港特別行政區的資歷框架已經以法律形式正式實施外，廣東省也已制定了地方性終身教育資歷框架。“職業教育在建立國家資歷框架這一重大制度創新中具有的重要地位，已逐步從理念和研究層面轉向全面研制和落實階段。”[6]

（四）1+X證書制度

《方案》提出要“啟動1+X證書制度試點工作”[7]。“1”指學歷證書，“X”指若干職業技能等級證書。學歷證書全面反映學校教育的人才培養質量，在國家人力資源開發中起著不可或缺的基礎性作用。職業技能等級證書是反映一個人職業技能水平的憑證。“1”反映了職業教育與普通教育作為“學校教育”的共性特征，“X”反映了職業教育自身所具有的本質特征，也是職業教育作為一類教育的本質規定性，從一定程度上講，職業教育如果不能在這個“X”上作出一篇大文章，最終只能成為普通教育的“影子”。為了把這項制度落到實處，2019年，教育部等四部門聯合印發了《〈關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案〉的通知》（教職成[2019]6號），對試點工作的總體要求、目標任務、職責分工、試點范圍、方法步驟、時間進度、組織保障等均作了明確安排。

（五）職業技能等級證書

《方案》多處提到職業技能等級證書概念。職業技能等級證書是以社會需求、企業崗位（群）需求和職業技能等級標準為依據，對學習者職業技能進行綜合評價，如實反映學習者職業技能水平的一種憑證。開發職業技能等級證書目的在于夯實學習者可持續發展基礎，拓展創業就業本領，緩解結構性就業矛盾。院校外（包括技工院校）由國家人社部門負責管理監督考核。院校內由國家教育部門負責實施，院校主要按照相關標準進行培訓，證書分為初級、中級、高級。職業技能等級標準、課程和教材開發、考核、評價和證書發放主要由培訓評價組織按照有關規定負責實施。

（六）學分銀行

《方案》提出，“要加快推進職業教育國家‘學分銀行’建設”[8]。學分銀行是一種借鑒銀行儲存和匯兌的功能特點，使學習者能夠自由選擇學習內容、時間和地點的管理模式。它是一個形象的比喻，即將學習者通過各種學習累積學分，按照資歷框架標準換取一定資格的過程，比喻成銀行業的零存整取。從教育的角度講，設計這項制度的意義在于，它突破傳統的專業和學習時段限制，將完成學業的時間從固定學制變為彈性學制，將技能培訓與學歷教育有機結合起來，修完一門課程、參加技能培訓并考證，就相應計一定學分，然后進行學分累積，再根據資歷框架的等級標準，兌換一定學歷文憑或技能證書等，這樣就極大提高了學習者的積極性和自由度，真正打通各類各層教育培訓的“立交橋”，充分彰顯職業教育和培訓的應有價值。上海市于2010年率先設立學分銀行。一些高校（包括高職院校）探索實施了學分制，但由于國家資歷框架等上位制度尚未建立，這種嘗試所取得的成果還非常有限。

（七）職業教育培訓評價組織

《方案》提出要“做優職業教育培訓評價組織”[9]。就是由國家制定并按照一定條件，以社會化機制公開招募并擇優遴選，負責按照有關規定開發職業技能等級標準，并實施職業技能考核、評價和證書發放工作的相對獨立的組織機構，其工作著力點在于對職業技能等級標準的開發與實施評價。它是職業技能等級證書及標準的建設主體，對證書質量、聲譽負責，主要職責包括標準開發、教材和學習資源開發、考核站點建設、考核頒證等，并協助試點院校實施證書培訓。《方案》提出要按照“三個一批”，即按照“在已成熟的品牌中遴選一批、在成長中的品牌中培育一批、在有需要但還沒有建立項目的領域中規劃一批”的原則，做優職業教育培訓評價組織。

（八）雙隨機、一公開

《方案》提出要定期對職業技能等級證書有關工作進行“雙隨機、一公開”的抽查和監督。所謂“雙隨機、一公開”，是按照國務院有關文件精神[10]，在全國推行的一種監管模式。“雙隨機”，即隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員。建立“雙隨機”機制，目的在于嚴格限制監管部門自由裁量權。“一公開”，是指抽查情況及查處結果，要及時向社會公布，接受社會監督。建立“一公開”機制，目的在于對抽查發現的違法違規行為，加大曝光和懲處力度，形成震懾，增強市場主體守法自覺性。可見，“雙隨機、一公開”是國家強力推行的一種全新監管模式，是提高監管效率和水平的統一整體，“雙隨機”主要針對監管主體而言，“一公開”主要針對市場主體即監管對象而言。

（九）國家職業教育指導咨詢委員會

國家職業教育指導咨詢委員會是指在政府指導下組建并就國家職業教育改革發展方向、發展模式等重大政策開展調研、提供咨詢的第三方組織機構。其成員主要為政府人員、職業教育、行業企業和管理方面的專家、中華職業教育社以及社會各方面熱心人士。受政府委托，對全國職業院校、普通高校、校企合作企業、培訓評價組織的教育管理、教學質量、辦學方式模式、師資培養、學生職業技能提升等情況，進行指導、考核、評估等職權。

（十）國務院職業教育工作部際聯席會議

國務院職業教育部際聯席會議，由國務院分管教育工作的副總理擔任召集人。與過去職業教育部際聯席會議相比，規格明顯提高了，相應地議事協調效率也必然大大提高[11]。它的主要職責是統籌協調全國職教工作，聽取國家職業教育指導咨詢委員會等方面的意見建議，研究協調解決職教重大問題，部署職教改革創新重大事項。聯席會議每年召開兩次，聽取各成員單位就有關工作情況報告。完善此項制度，充分反映了國家對職業教育的高度重視。

二、《方案》十大概念的內在邏輯

以上十大概念不是孤立的，而是有著一定內在邏輯關系的統一整體。《方案》開篇定性職業教育是與普通教育不同的“教育類型”，這是對職業教育性質認識的全新升華。姜大源撰文指出，“《職教20條》（也就是《方案》，作者注）的關鍵詞是轉型，即職業教育的辦學模式，要從普通教育轉向類型教育。”[12]可以說，它是統領《方案》全篇思想的最上位概念，其他概念都是圍繞這一概念引入和展開的，旨在闡述職業教育作為一種獨立的教育類型，其自身應具備怎樣的制度體系、標準體系以及怎樣的個性特征，學校等各方應該怎么辦、政府又該怎么管等。

“職業教育國家標準”“國家資歷框架”等概念是反映職業教育作為類型教育本質屬性的標準體系，對“1+X證書制度”起著引領和指導作用，“職業技能等級證書”是“X證書”的基本內涵，直接反映職業教育與普通教育不同的類特征，“學分銀行”不僅實現了學習者在各種學習成果上的“零存整取”，更是從根本上確證了職業教育屬于一種教育類型，“職業教育培訓評價組織”和“國家職業教育指導咨詢委員會”的建立，充分堅持和遵循了職業教育管辦分離原則，有力保障職業教育作為類型教育的同等“獨立性”，“雙隨機、一公開”“國務院職業教育工作部際聯席會議”體現了政府要加大對職業教育改革發展的監管、統籌和協調力度。

理解十大概念內在關系的意義，有利于加深對《方案》的全面認識和有力落實。

三、《方案》十大概念蘊涵的價值意義

（一）職業教育地位有了質的飛躍

《方案》開篇定性職業教育是與普通教育不同的“教育類型”，之后又重申職業教育要“由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變”。這就從根本上將職業教育從長期被矮化的“低層次”教育，上升到與普通教育并肩而立且同等重要的“不同類型”教育，這既是對職業教育規律性、重要性、必要性等認識的升華和質的飛躍，更使得職業教育的地位因此得到極大提升。

（二）職業教育走上更加科學的路徑

多年來，職業教育不被社會廣泛認可，一個很重要的原因就是職業教育質量不高，職業教育質量不高的一個重要原因就是一直追隨普通教育，沒有形成自身的制度體系和標準體系，歸納起來，就是沒能按照職業教育自身的規律改革發展。而《方案》中職業教育國家標準、國家資歷框架和學分銀行等一系列反映職業教育本質屬性的制度設計和標準的開發制訂，本質上就是要遵循職業教育規律來設計制度和制定標準。

（三）有力調動了職教雙元主體的積極性

調動職教雙元主體的積極性突出表現在“1+X證書制度”設計上。《方案》明確規定了職業院校與其他社會組織或機構在這項工作上的同等重要地位和同等權利構架。從企業主體方面看，《方案》提出：“在開展國家產教融合建設試點基礎上，建立產教融合型企業認證制度，對進入目錄的產教融合型企業給予‘金融+財政+土地+信用’的組合式激勵，并按規定落實相關稅收政策。”[13]“這意味著多年來我國職業院校‘投親靠友’尋找合作企業的時代將逐步終結，‘校熱企冷’的局面將逐漸被打破，多年困擾職業院校的“非制度性”校企合作狀態將逐漸破冰。”[14]

（四）職業教育改革發展的政策保障得到有力加強

從專業維度看，職業教育培訓評價組織和國家職業教育指導咨詢委員會的遴選產生、成員構成及其職責劃定，都非常明確指向要加強職業教育規律性研究與實踐；從監管維度看，“雙隨機、一公開”寫進《方案》，這就從制度層面明確將職業教育改革發展情況納入政府監管的重點范圍；從統籌協調維度看，國務院職業教育工作部際聯席會議的升格，無疑大幅加強了職業教育的統籌和協調力度。