以產權制度改革激發(fā)農村發(fā)展活力

陳建榮/江蘇省蘇州市政協(xié)

江蘇省蘇州市緊緊抓住城鄉(xiāng)發(fā)展一體化國家級改革試點契機，積極探索農村集體經濟在市場經濟條件下的有效實現(xiàn)形式，重點推進以農村集體資產股權量化為特征的產權制度改革，使集體經濟運行機制發(fā)生了深刻變革，集體所有制經濟煥發(fā)出新的生機和活力，極大地促進了農村的經濟繁榮和農民的共同富裕。

現(xiàn) 狀

為了探索農村集體經濟的有效實現(xiàn)形式，解決農村集體經濟產權不清、管理不嚴、效益低下和民主監(jiān)督失效等問題，蘇州市按照“資源資產化、資產資本化、資本股份化、股份市場化”的改革方向，從2001年吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)金星村率先開始進行試點探索，拉開農村集體產權制度改革序幕，于2006年開始全面推進這項改革。到2010年，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99%的村經濟合作社均已完成以社區(qū)股份合作制為主要內容的集體產權制度改革。目前，全市累計建立社區(qū)股份合作社1311家。在推進改革的過程中，蘇州嚴格按照“清產核資、摸清家底，設置股權、量化資產，配置份額、發(fā)放權證”等步驟，重點抓了三項工作。

全面推進股權固化。出臺《關于社區(qū)股份合作社股權固化改革的指導意見（試行）》，指導全市全面開展社區(qū)股份合作社股權固化工作，就是在將農村集體資產按一定標準以份額量化給該集體經濟組織成員以后，對量化到人的股權份額實行“固化到戶、戶內共享”的靜態(tài)管理，做到以戶為單位股權份額“生不增，死不減，遷入不增加，遷出不減少”，這在一定程度上解決了成員的繼承權問題。

試點推進“政經分開”。根據(jù)鄉(xiāng)村治理法治化和現(xiàn)代化的新要求，按照“公共服務和社會治理職能劃歸社區(qū)，‘三資’管理和經濟發(fā)展職能留在集體經濟組織”的原則，試點探索“政經分開”，重點通過組織機構、管理職能、成員對象、議事決策和財務核算“五個分開”，厘清群眾自治組織和農村集體經濟組織的職責、功能與權責關系，逐步建立組織健全、職責清晰和互動協(xié)作的新型農村治理體系。目前，蘇州全市有415個村試點完成“政經分開”。

大力創(chuàng)新發(fā)展方式。鼓勵和引導完成產權制度改革的村級集體經濟組織，打破行業(yè)和地域界限，更多地利用市場機制，整合資源、資產和資金，通過參股、聯(lián)營、長期投資和異地投資等多種方式，擴大聯(lián)合與合作，跨村甚至跨鎮(zhèn)、跨市（區(qū)）組建聯(lián)合發(fā)展平臺，主動對接新型產業(yè)、高端產業(yè)和優(yōu)質產業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展載體，走聯(lián)合發(fā)展、異地發(fā)展和轉型發(fā)展道路。全方位參與到新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和農業(yè)現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)由“量態(tài)擴張”向“質態(tài)提高”的階層躍升。目前，全市聯(lián)社、總社和合作社集團等聯(lián)合發(fā)展載體120多家，涉及1200多家合作社、60多萬農戶。

成 效

蘇州17年來的探索和實踐表明，推進農村集體產權制度改革，符合農村發(fā)展的實際情況，適應農村生產力發(fā)展的客觀需要，促進了農村集體經濟的發(fā)展和廣大農民的共同富裕。2017年，蘇州農村居民人均可支配收入達到2.99萬元，同比增長7.6%，城鄉(xiāng)居民收入之比始終保持在2∶1以內。通過改革農村集體產權制度，農民獲得了更多的財產權益，也闖出了一條“家家有資本、人人有股權、村村有物業(yè)、年年有分配”的富民強村新路。

維護了成員合法權益。把農村集體全部資產以股權份額的形式量化給每個集體經濟組織成員，保證并落實了成員對集體資產的股份占有、收益和監(jiān)督管理等多項權利，實現(xiàn)了集體資產由共同擁有到按份共有的轉變。目前，全市擁有集體資產股權份額的農戶比例達99%，成員近400萬人，基本建立起了集體經濟組織與廣大成員持續(xù)共享增值收益的長效機制。

激發(fā)了集體經濟活力。改革后成員直接參與管理，規(guī)范內部分配，保障合法利益，極大調動了全體成員關心支持集體經濟、參與發(fā)展集體經濟及監(jiān)督管理集體經濟的積極性，確保了集體資產的保值增值，促進了村級集體經濟的穩(wěn)步發(fā)展。2017年，蘇州全市村均穩(wěn)定性收入達到817萬元，其中資產性、資源性收入比重超過85%。

拓展了農民增收路徑。農村集體產權制度改革的核心，是明晰產權、量化股權、按份分配，健全完善農村集體經濟組織內部科學合理的收益分配制度，最大限度地保障成員合理分配，共同享有發(fā)展改革的成果。2017年，全市社區(qū)股份合作社各項分配總額累計超過50億元，連續(xù)多年保持了快速增長勢頭，涌現(xiàn)出一大批戶均分配收入突破2000元的社區(qū)股份合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。目前，股權分配收入已逐漸成為蘇州農民獲得穩(wěn)定的財產投資性收入的重要來源。

提高了民主參政意識。隨著分配水平的逐步提高，廣大成員越來越關注合作社的發(fā)展，關注合作社財務，基層社務管理也越來越趨向透明、公開和規(guī)范。目前，在蘇州的社區(qū)股份合作社內，凡是分配、投資等重大事項都必須由成員（代表）大會討論決定，極大地提升了農民參政議政、民主管理的意識。

經 驗

重視宣傳引導。深入總結農村集體產權制度改革已經取得的成效和典型經驗，面向社員群眾、基層干部、黨委政府領導和社會公眾加大改革宣傳力度，讓加快推進改革成為各級各地的共識。堅持發(fā)揚民主，問情于民、問計于民，充分而廣泛地征求社員意見，使改革的決策最大限度地體現(xiàn)全體社員的意志，著力營造推進改革的濃厚氛圍，提高基層干部推進改革的能力。

加強工作指導。充分發(fā)揮一線指導服務和管理職能，科學論證改革方案，細化明確改革目標，分解落實改革任務，逐個指導改革實踐。在推進過程中，嚴把關鍵程序、重點環(huán)節(jié)，切實做到民主公開、程序到位。正確處理加快推進改革與保持農村社會和諧穩(wěn)定的關系、嚴格依法依規(guī)與特殊情況實行“一村一策”的關系、激發(fā)農民群眾積極性與強化政府指導力的關系，確保改革工作平穩(wěn)有序推進。

把握正確方向。在對農村集體產權制度改革性質的把握上，堅持集體所有制不改變、不動搖。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，蘇州農村集體資產的存在形態(tài)、經營方式以及集體經濟組織成員的生產生活方式都發(fā)生了新的變化，必須主動適應形勢發(fā)展需要，繼續(xù)深化完善產權制度改革，推動股份合作社由社區(qū)型向企業(yè)型、封閉型向開放型、傳統(tǒng)集體經濟組織向現(xiàn)代企業(yè)制度轉變，為農民市民化、收入多元化與城鄉(xiāng)一體化奠定基礎。

堅持發(fā)展主題。改革的根本目的是為了創(chuàng)造更富活力的體制機制，實現(xiàn)更好更快發(fā)展。要積極創(chuàng)新農村集體經濟管理體制和經營方式，盤活用好存量資產，確保集體資產有穩(wěn)定收益，進一步壯大農村集體經濟，加快形成可持續(xù)發(fā)展模式。在引導增強自身發(fā)展活力的同時，進一步加大扶持力度，優(yōu)化資源配置，鼓勵和支持社區(qū)股份合作社通過抱團聯(lián)合、資源共享和優(yōu)勢互補，加速轉型升級。

惠及廣大農民。必須根據(jù)資產類型和分布情況，積極引入市場競爭機制，因地制宜采取整體發(fā)包、分塊發(fā)包、入股保底分紅、委托專業(yè)公司或職業(yè)經理人經營等多種方式，切實提高運營效率、增加資產經營收益。要堅持開源節(jié)流，科學界定資產收益用于發(fā)展再生產、分配、內部管理和公共服務的比例，引導和鼓勵社區(qū)股份合作社在不斷擴大按份額分配覆蓋面的同時，持續(xù)合理地提高成員分配水平，讓集體經濟發(fā)展的成果更多惠及農民，構筑起農民與集體經濟更為緊密的利益聯(lián)結關系。

對 策

提升改革制度改革成效。堅持以鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全局觀念和系統(tǒng)思維來認真謀劃農村集體產權制度改革，推動權屬全部“上證”、資產全盤“上圖”、交易全程“上線”、監(jiān)管全面“上網”，努力在更高層次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要素，助推城鄉(xiāng)資源自由流動、平等交換、合理配置，實現(xiàn)農村與城市更高質量同步發(fā)展。

深化完善股權固化機制。以向合作社成員登記發(fā)證、建立成員名錄和登記簿為抓手，著力健全和規(guī)范農村社區(qū)股份合作社內部股權管理機制，并建立健全成員（代表）大會、理事會和監(jiān)事會，督促其依章規(guī)范運行，強化民主監(jiān)督。同時，積極探索合作社內部股權流轉機制，力爭用1～2年時間建立起歸屬清晰、權責明確、利益共享和流轉順暢的全新機制。

繼續(xù)推進政經分開改革。在具備條件地區(qū)繼續(xù)加大力度推進政經分開工作，通過“五分開”措施，厘清基層自治組織與集體經濟組織的職責和功能。加快推進村（社區(qū)）自治組織與村級集體經濟組織財務分開核算，設立村（社區(qū)）自治組織行政專戶和村集體經濟組織專戶。同時，通過明確項目、公布名錄、規(guī)范程序和支出限額，逐步規(guī)范村級集體經濟組織合理承擔公共服務開支的行為。

不斷強化“三資”監(jiān)督管理。健全完善市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級農村集體資產監(jiān)督管理體系，修訂完善農村集體資產產權登記管理辦法，全面開展產權登記換證工作，對所有產權和經營權歸村組集體經濟組織擁有的全部資產，統(tǒng)一頒發(fā)由蘇州市人民政府監(jiān)制的農村集體產權證書。同時，積極組織部署開展鎮(zhèn)級農村集體資產清產核資試點，對鎮(zhèn)級農村集體經濟組織所有、占用的資產進行全面清查，摸清家底，登記造冊，明晰資產權屬，完善管理制度，切實提高各項制度的執(zhí)行效果。

健全配套產權交易體系。在全面建成由市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級統(tǒng)一管理、協(xié)作聯(lián)動、并網運行的農村集體產權交易體系的基礎上，重點配套建立規(guī)范、可操作的交易流程，加強對農村集體“三資”發(fā)包、出租和出讓行為的管理，保障交易公開、公正、規(guī)范和有序，提高產出和利用效率。在穩(wěn)步開展系列基礎工作的同時，探索建設農村產權交易中介服務體系，引入財會、法律和資產評估等中介組織，以及銀行、保險等金融機構和擔保公司，為農村產權流轉交易提供專業(yè)化服務。□