上海市既有住宅小區功能性調整研究

■ 范冬梅FAN Dongmei

“十三五”期間，城市更新是上海城市開發與發展的關鍵詞。隨著城市經濟社會發展水平的不斷提高與老齡化形勢的嚴峻，上海市既有住宅小區面臨著功能調整的需要：一方面，既有小區由于建設年份較早、建設標準較低，無法滿足居民不斷提高的社會經濟生活需求，具體體現在集中綠地、公共空間、停車位、養老設施等不足；另一方面，居住在既有小區的居民群體平均年齡較大，區域老齡化程度要比其他新建小區更高，對社區服務的需求尤其突出，而這些需求往往無法在現有條件下得到滿足。

2014年上海市委一號課題以社區治理為目標，出臺了“1+6”系列文件，為社區層面功能優化、政府職能明晰以及居民自治與參與提供了基礎。在此基礎上，本市各區積極探索創新，形成了不少亮點項目。

本文以具體案例為基礎，在城市更新的理念框架下，針對存量小區的居住功能優化與調整提出具有操作性的政策建議。

1 本市既有住宅小區有機更新案例分析

1.1 產權房小區業主牽頭模式——以閔行區黎安二村為例

為緩解老舊居民小區由于缺乏停車位而造成的占道、占綠亂停車，嚴重阻礙突發情況下應急車輛的正常通行的現象，閔行區莘莊鎮出臺老舊小區占用部分綠化改造停車位的備案流程。該流程明確了住宅小區通過業主自治的方式如何實現停車位的改造，并首先在居民自治程度較高的黎安二村進行了試點，取得了良好的成效。其改造流程如下。

（1）對于存在公共安全隱患的小區，居委要對本小區停車難與停車占用綠化帶等問題展開居民代表大會進行討論，并舉行聽證會。

（2）居委、業委會、物業根據討論的結果，請有設計資質的單位設計相關方案（業委會資金不足的情況下，由鎮政府出資）。

（3）整治改造方案進行公示，其中占用部分綠化改造停車位的方案必須公示一周。

（4）聽取百姓意見、修改后的方案再次進行公示，并在鎮房管辦、鎮社區辦的指導下，通知召開業主大會。

（5）業主大會表決結果當天公示，及時與持反對意見的業主溝通并做好相關工作記錄。

（6）小區業委會就占用部分綠化改造停車位事件，總方案同意票需超過總數的2/3（需改造區域的停車位周邊相鄰門棟業主同意票必須達到100%；重要區域的每一停車位需征詢意見實施），并請示鎮房管辦、綠化辦等相關部門。

（7）鎮相關部門牽頭請相關專家對方案可行性進行認證，并提出相關建議。

（8）小區在施工前對最終方案進行公示（居委、業委會、物業盡量做通持反對意見的業主思想工作）。

（9）施工期間，居委成立由業委會、物業、工程隊、居民、業主為代表的協調小組，對相關事宜進行協調。

（10）施工需分階段穩步推進，直至施工完成后，召開居民代表大會，對此項工作進行評議。

該項目資金完全依靠小區業主的維修基金支出。停車位改建完成后，改造區域車位從原有的37個增至68個，通過強化管理引導車主有序停放，大大改善了小區主干道占道停車現象。

1.2 產權房小區業主參與模式——以原閘北區為例

為探索社區自治共治，優化社區環境，改善居住水平，原閘北區（現合并為靜安區)于2015年7月啟動美麗家園建設工作。在此背景下，區下轄的彭浦鎮探索實施了第三方專業團隊+業主自治的模式，取得了良好的成效（圖1～3）。

1.2.1 建設流程

美麗家園建設的流程可以概括為6個階段，分別為：項目策劃階段、項目調研階段、方案編制階段、公眾決策階段、項目施工階段、后續維護階段（表1）。其中，方案編制階段又可細分為初步方案、方案草案和實施方案3個環節。

1.2.2 模式特點

（1）第三方團隊全程的深入參與。彭浦鎮委托專業的第三方規劃設計團隊，從項目調研、方案編制到實施建設，該團隊全程參與。規劃師團隊由原來傾聽政府（甲方）訴求轉變為全程體驗居民需求，使最終的設計方案可以真正體現居民的訴求，也是一次公眾參與社區規劃的深度實踐。規劃師的角色由傳統的藍圖繪制到問題協調轉變，服務對象和利益主體由政府、開發商逐漸向普通居民轉變。

圖1 唐家沙小區門衛室改造前后

圖2 平型關路500弄小區改造前后

圖3 天目西路小區非機動車車庫改造前后

（2）完善的自治平臺建設。在前期溝通、方案設計與施工推進的整個過程中，彭浦鎮充分用好社區三會一代理平臺（決策聽證會、矛盾協調會、政務評議會和群眾事務代理）和“1+5+X”（黨支部書記+社區民警、業委會主任、居委會主任、物業負責人、群眾及社會單位+黨員志愿者、駐區單位負責人、社區樓組長）的自治團隊，提升社區動員效果，做實全民參與，實現與居民的深入互動，引導社會組織實現自我管理。

1.3 產權房小區政府牽頭推進模式——以普陀區為例

普陀區老舊小區規模較大，為了實施小區環境整治，于2009年下半年列支5 000萬元專項資金實施六小工程，并在未來3～5年內，每年投入資金在全區開展這一項目。2016年，普陀區在六小工程的基礎上，通過體制機制創新，建立了同心家園項目，全方位更新老舊小區的環境與功能。

表1 靜安美麗家園建設推進流程

同心家園項目在區級層面成立領導小組，整合區內各個條線部門，分為民生服務組（居民自治能力建設和養老設施建設）、基礎建設組（住宅及小區建設、環境整治）、平安建設組（安全防范及安全設施）、文明創建組（文明行為推進）和協調保障組（組織、機制和資金保障）五個組推進工作。由街鎮（小區、居委）結合居民實際需求自下而上申報項目，區級層面進行統籌協調解決問題或者推進建設，實現小區綜合功能的提升。該模式主要特點如下。

（1）建立自下而上的項目形成機制。由各居民區梳理統計居民需求，在廣泛征求意見的基礎上形成項目議題，各街道、鎮對項目議題進行匯總、梳理、立項。

（2）形成政府條線部門的對接推進機制。對街鎮梳理出來需要條塊聯動的項目報送至區有關部門進行評審和對接，通過區有關部門、社會組織與居民區的項目對接，合力推進項目實施。區領導小組辦公室將項目分為政府實事項目、補齊短板項目和社區自選項目三類進行統籌安排。通過制定購買服務的目錄和相關流程制度，加大并吸引社會組織和資金對項目的支持力度。

（3）通過第三方評估確認項目成效。以群眾的直接感受和實際評價為標準，通過第三方評估等形式，以居委會為基本單位，全面開展星級評定。

（4）在資金來源上以財政資金為主，統籌用好居民區服務群眾專項資金、社區基金會以及居民自籌資金等各類資金。

1.4 公房小區政府牽頭推進模式——以原靜安區為例

原靜安地區老舊小區主要為直管公房和系統公房。在直管公房升級改造上，原靜安區將小區升級項目納入到全項目大修項目中進行推進。兩區合并后，原靜安地區的全項目大修逐步覆蓋到系統公房，并更名為美麗家園項目。

美麗家園項目每年由街道向區申報項目，由區一級批復后確定當年要做的小區并由區下撥經費和相關的推進文件（如資金怎么支出、房修的流程、修繕的標準等），具體推進由街道負責。街道層面通過舉辦聽證會、問卷發放等形式直接征詢居民意見，同時走訪物業、居委會了解居民經常反映和出現的問題，結合多方意見理出一份任務清單。由街道邀請設計單位進行設計，一般會提出幾套設計方案。街道牽頭與居民溝通，并對設計方案進行投票，確定最終入選的項目。由街道找代建單位、監理單位、施工單位、審計單位等專業單位推進工程。

1.5 跨小區資源整合——楊浦延吉睦鄰中心

楊浦區延吉街道以成片的老舊售后房小區為主，這些小區在公共服務功能配置上較為滯后，無法滿足小區居民的需求。

由于售后房小區內公共空間及其匱乏，要在小區內實現功能拓展可能性較小。延吉街道相關負責人在考察了新加坡鄰里中心后，決定借鑒其經驗在街道內建設睦鄰中心，在多個小區范圍內建設公共活動空間。由此，在全街道按片區建設了4個睦鄰中心（即第一、第二、第三、第四睦鄰中心，下文以第四睦鄰中心為例），每個睦鄰中心的功能覆蓋多個小區并承載小區居民的公共活動需求。

第四睦鄰中心設在小區內，于2009年籌建，2010年投入使用，面積2 004m2。原為居民區的底層商鋪，屬于街道用房，因而房源籌措相對容易。相比之下，第二睦鄰中心是在小區外部的單獨一棟樓；第一、第三睦鄰中心則多為區商委、區國資體系的物業，街道通過租賃方式獲得使用權。

睦鄰中心的行政管理由街道社區自治辦負責，該自治辦是1號課題成果之后建立的新部門。在具體運營方面，采取了政社合作的機制，即由政府向專業的社會組織購買服務，由該組織負責具體運營。如第四睦鄰中心由新途健康促進中心負責運營，該中心安排了2個社工，通過組織社區志愿者實現中心的功能運作來管理整個中心。

街道每年給該專業機構40萬元左右的經費，其中2/3為人頭經費，剩下的用于零星活動需求。每年固定資產支出（取得房屋使用權）、房屋維修支出與購買運營服務支出構成了該項目的主要投入。

睦鄰中心的建設實現了社區10min生活圈的功能需求，覆蓋了兒童、中青年與老年人的活動需求。包括0～3歲兒童的早教、中青年的健身活動以及老年人的群體活動（唱歌、跳舞、講座、電影、手工等）。其中，老年人活動以提供活動空間為主，具體活動安排由社區老年人自發組織，志愿者根據空間使用情況為各個團隊進行安排。

2 既有住宅小區功能調整的制度構建分析

2.1 對幾種模式的分析與總結（表2）

2.2 制度構建的主要思路

從推進住宅小區功能升級的具體方法看，一個極端是完全由政府牽頭并實施（原靜安模式），一個極端是完全通過業主自治的方式實現更新（閔行模式），在兩者之間的中間模式則是1號課題社區共治與自治的制度構建。其中，政府參與程度可以有所不同，如普陀模式政府參與力度較大、從區級層面進行推進，彭浦模式則相對較小、注重街鎮層面的創新。因此，從未來的推進思路上看，建議在發展方向上鼓勵業主自治的模式，強化對1號課題成果的落實，在自治與共治的基礎上去推進住宅小區的功能性改造，并根據住宅小區功能改造問題的特殊性，特別強調對專業團隊和社會第三方組織的運用。

（1）市級層面首先要為老舊小區更新改造提供一定的標準并建立合法合規的操作審批流程，使這一項目的推進有合法操作的空間；另外，市一級需要提供典型項目的探索與推廣平臺，為全市范圍內具有典型性的有難點的項目打通政策瓶頸，并建立案例推廣發布平臺促進各區學習。

（2）區級層面需要根據自身特點建立制度機制來具體推進落實這一工作，重點是找到居民基層、政府以及專業團隊三者能力的平衡點。居民自治能力較強的區，可以參照閘北模式，把更多的推進工作下放到接站；居民自治能力較弱、政府重視程度較高的區，可以借鑒普陀模式，在項目推進上整合全區條線的能力。在居民與政府之外，第三方團隊的能力強弱也有很大的影響力。第三方團隊能力強、介入深的情況下，不但可以找到方法使問題在基層得到解決，而不再需要動用全區的條線力量，而且可以激勵、鼓勵居民的自治意識和能力；若第三方團隊資源稀缺，則這類項目對居民與政府直接的互動要求更高。

2.3 建立老舊小區更新改造制度建議

2.3.1 小區內部更新

對于直管公房，可通過納入原大修項目制度實現更新。政府作為產權人，直接進行小區的功能性改造，并提供全部的資金。區一級需要在原修繕工作的基礎上為各個小區增加功能性調整的內容，包括基礎信息的收集、更新改造的內容、更新改造的投入、更新改造后的成效、相應的管理制度等。

表2 對案例中住宅小區更新模式的分析與總結

對于產權房，居民作為產權人是小區更新改造的主體，具體可以分為居民自籌、政府支持兩類更新項目。

（1）政府支持項目一般體現在保基本的要求上，即使區內老舊小區的各類配套功能可逐步滿足基本性標準，由小區自行申請，政府牽頭出資并鼓勵居民出資。政府定期可以啟動某類更新改造的項目包，明確允許在該項目中實現改善的項目內容、小區需要滿足的條件、業主的支持配合度要求、推進過程中要政府把關的程序等。由各個小區居民通過自治的方式確定是否要申請，經政府篩選和批準后確定每年推進這類項目的名單。這類項目的具體推進需要政府進行一定的參與與把控，確保政府資金使用到位。

（2）居民自籌項目可以在更大程度上體現靈活性，在設計標準上也可以有更大的空間，主要體現在小區的升級性標準上。只要小區業主滿足一定的條件、相關的設計方案合法合規，經政府相關部門的備案后就可以由小區自行推進實施，費用完全由業主承擔，政府可以提供技術和規范上的指導和支持。

在更新內容上，政府支持項目聚焦在保基本、保安全的功能上，小區的宜居性、升級性需求主要依靠自籌項目實現；在更新周期上，政府支持項目主要著眼較為長期的需求，自籌項目可以面向中短期容易改變的需求；在更新程序上，政府支持項目需要遵守較為嚴格的政府采購程序，自籌項目則具有更大的靈活空間。

2.3.2 跨小區更新

（1）街道層面梳理可用的空間和資源，著重彌補老舊小區居民公共活動功能的缺失，在具體項目運營上，強化對第三方專業機構以及居民自治力量的運用。

（2）探索在老舊小區集中的區域，為藝術家或者有輻射影響力的創業團隊提供空間，將新生力量注入到老舊社區中，改善老舊社區的人員結構，通過這些新興群體的社會服務來提升社區活力。

3 相關的配套政策支持

3.1 以機制創新為導向，鼓勵各個社區因地制宜進行

在建立存量住宅小區功能性調整的制度上，應以給各個社區、街道提供機制創新的空間為著眼點，鼓勵各個社區根據現有資源狀況進行自下而上的改造；同時，也要建立自上而下的經驗推廣機制，不斷規范本市既有住宅小區更新工作。

3.2 提供存量小區功能調整的規劃空間，實現自下而上的規劃調整

建議構建老舊小區規劃調整的標準。該標準應弱化具體指標、強化程序合理，在滿足一定的程序要求后，能對自下而上的規劃調整需求予以確認。

3.3 強化對社區居民和管理團隊的理念注入，注重對成功項目的宣傳

老舊小區的改造項目往往是體驗式的，居民的需求也需要通過了解其他案例來得到激發。而對于居民不愿出資等問題，更需要有成功的案例來起到帶頭和典范的作用。建議對參與社區更新的相關工作人員定期提供交流學習的機會，同時注重在居民群體中提供案例的推廣與宣傳，建立老舊小區功能改善的互動交流平臺。

3.4 制定住宅小區升級改造標準，明確橫向審批部門職能

為了合理有序推進老舊小區更新改造工作，目前亟需建立一個切實可行的改善標準。同時，要取得橫向部門的支持，為相應的業務提供相對便捷合理的審批渠道，使老舊小區更新改造納入合法合規的程序。

3.5 逐步引入專業團隊進入項目規劃決策，充實施工推進階段的專業力量

對老舊小區更新改造工作上，應特別注重對專業團隊的引入。由于這一工作目前尚屬于較為創新和前沿的狀態，真正有成熟經驗和積累的專業團隊并不多，因此建議全市層面應鼓勵相關的專業機構進入這個領域，通過一定的政策激勵來培育這一領域的專業團隊由各區選擇使用。

4 結語

在《關于進一步創新社會治理、加強基層建設的意見》及6個相關的具體實施辦法的指導下，上海市自下而上的社區治理機制不斷完善，各類既有住宅小區更新改造成功案例不斷涌現。目前，在市“留改拆”的背景下，這一更新改造工作具有更重要的意義和價值。可以期待，在未來政策和機制的不斷完善下，在具體案例的探索推進下，上海市既有住宅小區必會實現有機更新和能級提升，老舊住宅小區居民的居住滿意度會得到不斷的提升。