產業扶貧績效審計發展探索

張榮剛 劉嵐治昊

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要帶動貧困戶穩定脫貧，就得從產業發展入手。二元結構模式是我國經濟結構存在的突出矛盾，也是農村貧困和落后的重要原因，如何增強貧困地區的產業帶動力，找到農村發展的新模式，增強農村的吸引力，縮窄農村與城市之間的距離，打破城鄉發展的二元結構模式，離不開產業扶貧審計的推動和促進。

產業扶貧發展要求

（一）扶貧發展路徑。產業扶貧發展已經從最開始的精準扶貧到產業扶貧，未來將順利過渡銜接鄉村振興戰略。2017年中央農村工作會議提出“走中國特色社會主義鄉村振興道路”。2018年國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》對精準脫貧提出了新要求。當前鄉村振興戰略是中央關于脫貧攻堅的新要求，一方面能夠促進脫貧攻堅政策落實與鄉村振興戰略相關措施實施精準對接，另一方面重點要關注涉及鄉村振興戰略的各項政策落實情況。最終確保脫貧攻堅到鄉村振興戰略階段性成果和政策目標的高質量實現，實現農村人口的脫貧致富，實現社會可持續發展。

（二）高質量發展要求對標。中國特色社會主義進入新時代，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。發展是我們黨執政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。新的歷史發展方位要求我們準確把握經濟發展新的階段性特征，著力破解發展不平衡不充分問題，奮力決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，高質量在產業扶貧中的要求體現如圖所示。

產業扶貧審計現狀及差距分析

（一）產業扶貧審計現狀。

1.工作背景。目前，現有的產業扶貧審計的主要依據有，2004年《關于進一步做好扶貧資金審計、監督工作的意見》、2016年《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》等，法律制度建設明顯不完善。《農村扶貧開發綱要（2011-2020）》第四十七條明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。”但我國財政扶貧資金審計制度依然不夠完善，主要以一般性審計法律法規作為審計依據，而在法律層面的專項審計立法基本上處于空白狀態。

2.工作方向。據了解。目前產業扶貧審計的主要審計方向為產業扶貧項目，包括：項目實施情況，通過審計工作對項目跟進保障情況進行調查;產業扶貧資金管理使用情況，投資收益情況，以及相關重要事項的延伸審計。①產業扶貧項目：從項目申報到項目運營管理再到扶貧項目監管。例如：試點縣區推薦以及省供銷集團審核選定的部分龍頭企業不符合產業化扶貧試點企業推薦要求等問題。②產業扶貧資金管理：調查有無資金閑置或使用效率不高、核對項目票據真實性，嚴格審核龍頭企業經營狀況。③產業扶貧項目投資收益：考評扶貧項目效益情況，例如：有些村實施基礎設施建設，能否實現產業脫貧需要進行考評;有些村選擇投資合作社，合作社盈利虧損情況，風險及收益均不明確;進三成項目或多或少存在致富作用不明顯、帶動人數少或帶動效益不高的情況。

（二）產業扶貧審計與產業扶貧內在需求差距。

1.審計監管力度不充足。我國于2013年、2015年組織開展了兩次扶貧項目資金的分配、管理、使用、效益等規范性的系列審計工作，扶貧項目資金包括政府財政投入、金融扶貧貸款、國際性機構支持扶貧資金以及其他民生項目中涉及到的扶貧資金。同時，2010年以后，陜西也加強了對產業扶貧資金進行了專項審計，開展的審計內容包括項目的開發執行、專項資金的管理使用情況等。但審計發展財政專項資金監管不力，基層政府實施者為追尋自身利益最大化或僅為完成扶貧項目規劃任務，存在套取財政扶貧資金的現象，“生產性扶貧”資金嚴重不足。

2.審計區域范圍不全面。近年來，為促進中央扶貧開發工作會議精神的貫徹落實，審計機關組織按照資金流轉的各項環節，深入貧困村、走訪貧困戶、查看產業扶貧項目真正建設情況，從總體看審計比例依然較低，還不能做到全覆蓋。且專項扶貧資金管理使用及項目實施中依然存在資金管理不嚴格等各種問題，甚至在審計揭露的情況下扶貧資金的違規比例仍居高不下，產業扶貧審計實施未能充分發揮遏制、預防作用。

績效審計與產業扶貧的契合性分析

（一）績效審計范圍包含產業扶貧。

1.國家投資建設項目。主要是指由財政性資金（財政撥款或財政融資）投資的各種建設項目。在產業扶貧工作中，大規模的扶貧工業園、產業園及各園區覆蓋的基礎公共設施建設均由財政撥款進行建設。雖然有些項目并不全部是由國有資金投入的，但只要是屬于政府審計管轄范圍內的投資項目都可以進行績效審計。進而言之產業扶貧資金應當進行績效審計。

2.其他各種專項公共資金的使用。專項資金是指財政預算安排的或有關部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財政性資金。比如農業專項資金、產業扶貧專項資金等。審計單位有權利、有義務對此類資金使用情況進行績效審計。

（二）績效審計與產業扶貧基本邏輯一致。

產業扶貧審計希望能夠推動產業扶貧從"輸血式"扶貧，到"造血式"開發，離不開對扶貧資金的經濟性進行監督。績效審計的效率性是指一定的投入與產出的比例關系，即一定的投入是否得到最大的產出。產業扶貧資金能否得到最大化的利用，能否真正造福于貧困戶的產業發展，離不開產業扶貧審計對扶貧效率的關注。效果性則是指被審計單位預期目標的實現程度，為防止扶貧結束后，出現大規模貧困戶返貧問題，產業扶貧審計必須關注扶貧的效果，對扶貧效果進行評價。且效果評價不應僅僅局限于當前一兩年的扶貧效果，更應該放眼于未來十年、二十年的產業扶貧效果評估。

總而言之，績效審計能夠對被審計單位是否經濟、高效或有效執行有關政策進行獨立審計檢查，維護和保障產業扶貧政策的貫徹落實情況能夠發現并分析審計對象在經濟性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或績效不佳的領域，以幫助被審計單位進行整改，以便及時調整產業扶貧工作，實現扶貧效果最大化。能對被審計單位和審計對象實現既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策機構提供相關的評價意見，幫助改善和推進產業扶貧效果。

（三）績效審計特點對應產業扶貧需求。

1.服務民生建設。績效審計融入產業扶貧中，以資金、項目、政策為主線，關注產業扶貧政府制定的政策和投入資金的運行情況，充分發揮績效審計的經濟性、效率性、效果性評價，確保關乎民生的產業扶貧政策和措施落實到位，資金用到人民最需要的地方。

2.促進經濟發展。政府績效審計主要是以政府投資項目和財政專項資金審計為實務中心。在產業扶貧審計中，對產業扶貧項目和資金的經濟性、效率性、效果性、公平性審計，查出產業扶貧項目中存在的嚴重損失浪費行為，杜絕有的地方“三保障”未實現，就宣布脫貧，產生返貧風險。杜絕不從實際出發盲目發展產業，導致產業扶貧帶動人數少或帶動效益不高的情況。從績效審計角度推動產業經濟的健康發展，實現經濟發展高質量。

3.推動法制進程。通過績效審計，能夠發現問題并要求領導干部在經濟決策、依法行政、上更加注重績效，確保規范、廉政、依法、民主、有序地運用人民賦予的權力為人民謀利。同時，將發現的問題和違法行為人進行對接，即提高了資金的使用效率，還對相關責任人起到權利的威懾作用，保障產業扶貧政策健康、有效運行。

產業扶貧績效審計開展思路

（一）依法合規審計。為全面貫徹落實黨中央國務院《“十三五”脫貧攻堅規劃》及審計署辦公廳《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》等文件有關扶貧審計工作的重要指示精神，必須深刻認識到扶貧審計工作的重要性，確保扶貧資金流轉的安全合規。要高度重視產業扶貧的合法合規審計，聚焦深度貧困，提高脫貧質量，為打贏脫貧攻堅戰奠定好的基礎。通過合法合規審計，能夠控制違紀違規違法問題數量和問題涉及金額、注重資金管理和政策執行問題、加大對問題的整改力度，在發現問題的同時基本做到整改同步跟進，對責任人的追責問責面更寬、力度更大。

（二）“3E”審計。據了解，目前產業扶貧方面的審計存在的問題已經由上年資金管理和政策執行問題，轉變為扶貧績效問題為主。部分項目扶貧績效不明顯，扶貧幫扶措施不精準，在某些產業扶貧項目中，政府向農業企業、合作社、家庭農場撥付產業扶持資金，至今仍無具體帶動措施，有些項目不僅未見收益，而且造成了損失在經濟性方面，要促進產業扶貧資金使用的節約性，經濟性審計值得重視;某些合作社、互助協會成立后未及時運轉，資金效益難以發揮產業扶貧、電商扶貧購置的農機、電腦等設備長期閑置。在效率性審計方面，應注重促進產業扶貧資金使用效率，將投入產業資源發揮最大的價值;在效果性審計方面，據了解某縣2個光伏電站項目建成后并網發電容量40千瓦，僅為設計容量的10%;電站建成后發電收入距年收入預期收益相差甚遠，績效審計對于產業扶貧在效果性方面應推動產業扶貧行動朝著既定目標，為達到或者超過原定產業扶貧目標為目的。

（三）風險導向審計。隨著脫貧進入攻堅階段，產業扶貧問題逐漸暴露。面對不斷增加的審計人、財、物的投入，如果能夠重視風險研判，通過風險導向思維展開審計，將風險意識滲透在審計工作展開的各個階段。利用風險導向方式，對不用的產業扶貧審計重點展開不同的審計。例如：對扶貧政策的落實采取風險分析后，對亟需重視的地區政策落實情況展開跟蹤審計，對扶貧項目取得的成效通過風險評估后進行績效審計，不同貧困程度地區的扶貧項目投入不同審計成本，進行合理的人員配置，合理利用審計資源。如此才能增加扶貧工作的效益，發揮我國政府審計作為我國治理體系的“免疫系統”的作用，為更好的實現全面建成小康社會添磚加瓦。以高質量發展要求為指引，聚焦扶貧攻堅階段表征，加強審計監督，更好地提升、引領產業扶貧新模式。

（四）資金安全管理審計。產業扶貧資金安全管理審計工作中發現，存在出借產業扶貧資金收取高額利息及借款手續不全等問題;投資協議簽訂不規范，存在一定風險;違規購買理財產品;違規擔保，農民專業合作社聯合社投資企業之間相互擔保，擔保形同虛設;有些龍頭企業用產業扶貧資金歸還企業借款或分紅;有些龍頭企業財務核算不規范，甚至未建立健全賬簿及報表等財務資料;有些企業中存在股東未按投資協議約定出資等種種問題。產業扶貧資金的安全管理是保障產業扶貧工作順利開展的重要條件之一，也是績效審計中的先決條件。

（作者單位：西北政法大學商學院）