普惠養(yǎng)老如何才能做到普惠

穆光宗

【摘要】未富先老的人口經(jīng)濟(jì)國情決定了我國養(yǎng)老適宜走中低端路線。對于占老年人口絕大多數(shù)的收入不高、積蓄不多的老年人來說，能否獲得價(jià)格合理、方便可及、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)，成為當(dāng)前中國養(yǎng)老面臨的一大課題。探索中國式普惠養(yǎng)老之路，需要加大政府主導(dǎo)、破除養(yǎng)老經(jīng)營成本的硬約束，不斷推動(dòng)完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，確保我國日益龐大的老年群體老有所養(yǎng)、老有所依、老有所護(hù)的基本需求得到滿足。

【關(guān)鍵詞】普惠養(yǎng)老 未富先老 養(yǎng)老院 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著人口老齡化快速發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)需求不斷提高，我國養(yǎng)老服務(wù)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》指出，截至2018年底，我國60歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.49億，占總?cè)丝诒戎?7.9%，養(yǎng)老形勢日趨嚴(yán)峻，特別是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難是當(dāng)前反映較為突出的問題。究其原因，主要難在讓人心儀的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，排隊(duì)等候入住的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)象比較常見，也難在老年人需要的安全可靠、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、方便可及的養(yǎng)老服務(wù)緊缺。一方面，高端養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格高昂，門檻之高讓人只能望而興嘆；另一方面，政府財(cái)政兜底、具有福利性質(zhì)的、支持低收入甚至特困等特殊脆弱群體的福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般人無緣入住。無疑，其中有些老人將處于無處養(yǎng)老安身、兩不搭界的“養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)”中。對于占老年人口絕大多數(shù)的收入不高、積蓄不多的老年人來說，能否獲得價(jià)格合理、方便可及、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)，成為當(dāng)前中國養(yǎng)老面臨的一大課題。

未富先老決定了我國養(yǎng)老適宜走中低端、普惠養(yǎng)老路線

未富先老是我國人口老齡化的基本特點(diǎn)。雖然我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，做大了“財(cái)富蛋糕”（GDP），但屬于國民收入二次分配的“福利蛋糕”十分有限，老年人社會(huì)福利的共享水平依舊偏低。即便我國人口老齡化過程中經(jīng)濟(jì)仍然保持增長，但宏觀意義上的“邊富邊老”和微觀意義上的“邊老邊窮”仍然并行不悖，農(nóng)村缺乏保障的老年人口多、城鄉(xiāng)低收入甚至貧困老年人口多仍是我國基本國情。從人口學(xué)角度看，只要一定范圍里一定程度上存在低收入老年群體和老年貧困現(xiàn)象，就可以斷定人口老齡化具有“未富先老”甚至“邊老邊窮”的特征。

大力發(fā)展中低端養(yǎng)老院符合未富先老的國情，契合廣大老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老訴求。從數(shù)據(jù)來看，我國老年人的自有收入狀況并不很好，支付能力有限，有效需求不足，而且城鄉(xiāng)差距顯著。根據(jù)2015年第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2014年我國城市老年人平均收入23930元（1994元/月），是2000年的3.24倍；農(nóng)村老年人平均收入7621元（635元/月），是2000年的4.62倍。2014年，作為首善之區(qū)的北京收入水平算是比較高的，但老年人月平均養(yǎng)老金收入也只有3456元。根據(jù)2016年底北京大學(xué)居家養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)設(shè)施摸底普查，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均收費(fèi)定價(jià)為自理型老人床位費(fèi)、餐費(fèi)和護(hù)理費(fèi)合計(jì)2931元/月，半自理老人是3478元/月，完全不能自理老人是4465元/月。由此可見，目前具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老院一般入院月平均費(fèi)用是3000—5000元，而沒有經(jīng)濟(jì)能力的老人只能“望院興嘆”。

普惠養(yǎng)老服務(wù)是在基本養(yǎng)老服務(wù)以外，面向廣大老年人的、靠市場供給、由政策引導(dǎo)的一種服務(wù)。普惠養(yǎng)老的宗旨就是將可及的養(yǎng)老服務(wù)惠及最大多數(shù)的老年人。“普惠養(yǎng)老”關(guān)鍵詞有三個(gè)：一個(gè)是“普”（普通普遍），一個(gè)是“惠”（福惠優(yōu)惠），還有一個(gè)是“養(yǎng)老”（日常照顧、長期醫(yī)護(hù)和精神慰藉）。

普惠養(yǎng)老的大前提是政府主導(dǎo)，財(cái)政保障；社會(huì)福利，老年共享。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，政府的主要職能是保基本。專項(xiàng)行動(dòng)賦予“保基本”以新的內(nèi)涵，就是政府以少量的種子資金、啟動(dòng)資金和配套資金吸納更多的社會(huì)資本和民間資本，聚合政府、企業(yè)和社會(huì)各界力量，共同推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)市場走向成熟，走出一條民辦公助、民營公助的道路。

在此背景下，2019年2月，國家發(fā)展改革委會(huì)同民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)，引起了廣泛關(guān)注。專項(xiàng)行動(dòng)按照“政府支持、社會(huì)運(yùn)營、合理定價(jià)”的基本思路，通過中央預(yù)算內(nèi)投資支持，吸引城市政府和企業(yè)參與，以期擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給。專項(xiàng)行動(dòng)優(yōu)先選取積極性高、規(guī)劃科學(xué)的城市，優(yōu)先支持實(shí)力雄厚、項(xiàng)目優(yōu)質(zhì)、誠實(shí)守信的企業(yè)，優(yōu)先選擇融資成本低、服務(wù)質(zhì)量好的金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)形成有效競爭局面。

如何實(shí)現(xiàn)普惠養(yǎng)老

為何我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)盈利難？有的企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)過十年時(shí)間才實(shí)現(xiàn)全面盈利，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營容易陷入“項(xiàng)目投入易—運(yùn)行難—效益差”的怪圈。養(yǎng)老企業(yè)家在走過不少彎路之后，發(fā)現(xiàn)靠輕資產(chǎn)和重視服務(wù)才能活下來。普惠型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目要把運(yùn)營的重點(diǎn)從硬件投入逐步轉(zhuǎn)向提供多元化的服務(wù)上。運(yùn)營成本高而收入有天花板，能否盈利最終靠的是人性化、適老化、個(gè)性化高品質(zhì)服務(wù)的軟性競爭力。未來輕資產(chǎn)低投入的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式或許將成為普惠型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主要趨勢。

破除養(yǎng)老經(jīng)營成本的硬約束是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的可取之道。根據(jù)我國情況，土地或房屋租金費(fèi)用一般是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營最大宗的成本開支，大城市房租成本一般要占30%至40%。通過中央預(yù)算內(nèi)投資提供一定建設(shè)補(bǔ)貼支持，吸引城市政府和企業(yè)自愿參與普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)，可以充分發(fā)揮國有資本的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，在探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、市場化模式方面作出有益嘗試。城市政府提供包括土地、金融、財(cái)稅等優(yōu)惠政策，有效降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本；企業(yè)則承諾提供有品質(zhì)保障的養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老院床位價(jià)格與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民自有可支配收入、退休金水平等相適應(yīng)相匹配，讓普通階層的老年人也能買得到、買得起有品質(zhì)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，做到老有所安、老無所憂。

一般而言，市場化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)對企業(yè)而言投資大、回收周期長、利潤率較低，因此要加強(qiáng)市場供給的養(yǎng)老服務(wù)一開始就需要國家財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策支持，引導(dǎo)養(yǎng)老企業(yè)朝“社會(huì)企業(yè)”方向發(fā)展。

中低端養(yǎng)老院的發(fā)展需要強(qiáng)化國民養(yǎng)老的政府責(zé)任，體現(xiàn)社會(huì)福祉、人民共享的理念和精神。根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要，普惠養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)作要實(shí)現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性：一是在機(jī)構(gòu)類型上，要以發(fā)展?jié)M足老年人社會(huì)化照護(hù)有“剛需”的終端護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主。二是在土地使用上，由政府為養(yǎng)老社會(huì)企業(yè)免費(fèi)提供土地長期使用權(quán)。三是堅(jiān)持中央政府和地方政府雙重財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，以降低民營企業(yè)承受的投資壓力和風(fēng)險(xiǎn)。完善國家的社會(huì)福利公共財(cái)政投入機(jī)制，走一條民營公辦、民辦公助的“1+1”發(fā)展道路。從戰(zhàn)略上考慮和安排，國家和政府從財(cái)政上支持“普惠養(yǎng)老”應(yīng)該長期化和常態(tài)化。四是普惠養(yǎng)老以“低養(yǎng)老成本—高有效需求（養(yǎng)老金夠用）”為優(yōu)勢和特色。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有一個(gè)明顯的長處，即集中照護(hù)機(jī)制可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因而比分散的居家照護(hù)成本更低，而且機(jī)構(gòu)照護(hù)相對專業(yè)、規(guī)范和透明，也更讓人放心，養(yǎng)老選擇的性價(jià)比更高。

新時(shí)期要辦好養(yǎng)老院、提高入住率，需要從區(qū)位、環(huán)境、價(jià)格、服務(wù)等諸多方面著手，統(tǒng)籌兼顧，綜合考量，而不能僅僅考慮如何降低經(jīng)營成本這一個(gè)方面。構(gòu)建適老化的社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境，嵌入社區(qū)創(chuàng)辦迷你型的小型、微型養(yǎng)老院，向品牌化、連鎖化和多樣化方向發(fā)展。嵌入社區(qū)或者社區(qū)附近的專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)是老人們比較理想的選擇。首先，區(qū)位優(yōu)勢就是地段要好，如家人探視方便、人氣旺，在城區(qū)住養(yǎng)老院仿佛就在家的附近，符合多數(shù)老年人“就地養(yǎng)老”和“在地老去”的愿望和想法。其次，內(nèi)外環(huán)境優(yōu)美整潔，適老化無障礙設(shè)計(jì)，交通便利。再次，入住價(jià)格起碼要讓收入一般的普通老人也能夠住得起、負(fù)擔(dān)得起、享受得起。最后，養(yǎng)老服務(wù)包括了康養(yǎng)和醫(yī)養(yǎng)，要做到機(jī)構(gòu)上心，老人安心，家屬放心。健康養(yǎng)老和醫(yī)護(hù)養(yǎng)老是健康中國戰(zhàn)略重要的有機(jī)組成部分，構(gòu)成了健康老齡化和積極老齡化的雙翼與兩輪，亦彰顯了中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的以人民為中心的發(fā)展理念和生命全周期、健康全過程的健康理念。

（作者為北京大學(xué)人口研究所教授）

【參考文獻(xiàn)】

①喬曉春：《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為何興旺不起來？》，《社會(huì)政策研究》，2019年第2期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲