激活鄉村治理的村民自治體制

桂華

【摘要】未來的鄉村治理必須立足鄉村現實，采取村民自治這一低成本高效模式。推行村民自治，首先要保持鄉政村治體制，區分鄉與村，并將國家行政權力建立在鄉鎮一級，保持村組自治屬性。應將基層治理現代化理解為借助國家力量激活基層治理。在村民自治制度框架下推進農村基層治理現代化，不僅要注意農村基層社會正在重組，村莊熟人社會解體的現實，而且各地區應當根據不同的村情民情，探索不同的村民自治實踐機制。

【關鍵字】鄉村治理 村民自治 基層 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

人民公社解體之后，我國探索出村民自治這套農村基層治理制度。20世紀90年代，國內外學者將村民自治視為民主政治在中國基層的實踐，期待從村民自治中發展出鄉域自治、縣域自治，乃至更高層次的民主政治體制。回過頭來看，當時一些學者的設想太過于理想化。有學者將村民自治簡化為村民投票選舉制度，而農村基層實踐表明，僅靠投票選舉制度解決不了基層治理問題；有學者認為村民自治走向了死胡同，這是站在民主政治立場上下的判斷。從基層治理角度看，村民自治大有可為，村民自治需要被激活。

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化建設目標，黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為會議主題，表明農村基層治理進入現代化階段。一是當前農村正在快速地走向不可逆的解體，傳統的村莊熟人社會正在瓦解；二是改革開放以來我國農村基層治理正經歷從弱國家時代向強國家時代的轉型；三是我們依然屬于發展中國家，距離建成現代化強國還有很長的路要走。基于這些情況，鄉村治理需要鞏固鄉村的“壓艙石”功能，為降低中國“現代化風險”貢獻力量。

未來的鄉村治理必須立足鄉村現實，采取村民自治這一低成本高效模式

全世界的通行規律是，現代化過程一定伴隨著鄉村走向衰敗。中國的總體發展階段決定了我國城鄉不均衡發展格局在短期內不會消除。中央提出鄉村振興戰略，目的是縮小城鄉發展差距，并非消除城鄉差別，全面的城鄉融合要等到2050年中國完成現代化之后才能真正實現。這意味著，未來的鄉村治理必須立足鄉村現實，采取低成本高效模式。城市所采用的直接到人到戶的治理方式成本太高，不適用于農村。未來的中國鄉村治理必須激活村民自治體制。

村民自治在本質上是一套基層治理制度框架。按照《村民委員會組織法》規定，通過村民選舉產生的村委會屬于群眾性自治組織；在黨的領導下，村委會組織群眾開展基層治理活動，解決基層公共事務。在村民自治這套治理框架下，國家與社會（村莊）達成了制度上的協議，凡是不違背法律和政策的事務，村民可通過內部協商的方式自主解決。村莊就構成了“法無禁止皆可為”自主治理領域。

農村基層發展出的村民自治體制，實際上延續了長期以來的基層雙軌治理傳統，國家力量沒有一竿子管到基層。改革開放初期，國家沒有能力為基層直接提供秩序，今天國家能力變強，但是也還沒有強大到將所有的鄉村基層事務都直接管起來的地步，鄉村社會依然存在大量國家管不到和不必管的事務。

以農村公共品供給為例，國家投資進行農村基礎設施建設，若是離開農民的參與，不僅工程建設難度大，而且還會存在后期管護問題。國家幫農民建設好公共基礎設施后，農民必須組織起來自己管理和使用，否則就會出現公共品供給“最后一公里”問題和“重建輕管”問題。農村基層治理“最后一公里”問題，必須依靠農民組織起來解決。國家過度干預農村基層事務，破壞農民自組織體系，不僅解決不了問題，反而會制造出新問題。

總的來說，我國鄉村還處在快速變遷過程中，農民高度分散，農民需求高度分散，基層治理事務不規則，基層治理必須保持一定的自治性。

推行村民自治，要堅持鄉政村治制度邊界，使國家力量以適當的方式介入基層

推進基層治理現代化，首先要保持鄉政村治體制，區分鄉與村，并將國家行政權力建立在鄉鎮一級，保持村組自治屬性。近年來，隨著國家能力增強，一些地區農村基層治理出現了村級治理行政化的趨勢。稅費改革之前，農村公共服務供給主要依靠農民承擔，農村基層組織運轉依靠“村提留”維持。當時國家能力不足，留給基層自主治理空間。稅費改革之后，農村公共品供給和村級組織運轉成本主要靠財政支付，村干部從之前拿務工補貼變成享受財政工資，這會影響村干部的行為。

目前，國家每年投入數萬億資金到農村。伴隨著國家資源下鄉，村級治理也越來越規范化。之前農村公共品供給主體是農民，村級治理采取民辦公助、政府輔助的方式。當前農村公共品依靠項目供給，政府直接提供公共服務。在傳統的民辦公助模式下，農民參與公共品供給過程，體現村民自治。國家為了保證財政資金規范使用，設置了一套復雜的項目管理制度，村級組織和農民在農村公共品供給過程中被邊緣化，出現“政府干，農民看”現象。

近年來，一些地區推行村干部坐班制度，按照政府公務員管理制度來管理村干部，鄉鎮政府對村級組織制定嚴格的考核標準，村級治理越來越對上負責且工作方式規范化，村民自治的空間越來越小。上述一系列改革造成鄉政村治的邊界有可能被打破。如前文分析指出的，我國農村基層應當保持村民自治體制，堅持國家治理與村民自治的制度性邊界，改革農村基層治理體系，應當堅持鄉政村治體制不能變。

堅持鄉政村治體制，并不是說國家不能介入基層工作，而是說國家力量應當以適當的方式介入基層。如農村公共品供給，一些跨村的大型基礎設施建設應當堅持項目化管理方式，由政府直接提供，而村莊內部的小型公共基礎設施建設，則應當由村級組織主持完成。另外，稅費改革后各地農村推行“村財鎮管”，推動村級財務走向規范化。建立規范化的財務制度，可避免村干部貪腐，改善基層治理狀況。需要區分開的是，建立村級規范化的財務制度，并不是要剝奪村級財權。我們在調查中看到，中西部地區一些村莊擁有少量機動地，將土地出租收入變成集體收入，村干部將其用于村內公益設施建設，極大地改善了村莊面貌，拉近了干群關系。這些集體收入數量并不大，但是卻很好地激活了村莊治理，原因是這些租金收入屬于村集體“活錢”，由村干部自主支配。有了“活錢”，村干部才能自主辦一些事情，并激發群眾監督。村莊有“活錢”，村級治理才有活力。雖然國家投入大量資金到鄉村，但是這些專款專用資金不受鄉村控制，因而并未增加基層治理活力。

綜上，基層治理現代化應當理解為借助國家力量來激活基層治理；在村民自治制度框架下推進農村基層治理現代化，不僅要注意農村基層社會正在重組、村莊熟人社會解體的現實，而且各地區村情民情不同，基層治理事務也不相同，應當探索不同的村民自治實踐機制。

結合當前農村一般情況來看，村民自治有效實施需要重視以下若干問題：第一點是村莊治理單元設置問題。村莊治理單元會影響農民集體行動能力，總體來說，應當堅持村組基本建制不變，合村并組要謹慎。第二點是充分利用集體土地制度激活村民自治。第三點是給予村級組織一定的“活錢”，通過資源輸入激活村內民主。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

【參考文獻】

①《中華人民共和國村民委員會組織法》，北京：中國法制出版社，2019年。

責編/張忠華 美編/楊玲玲