氣象災害管理的思考與建議

劉慶愛 劉浩 張娜 祁雪飛 張靜

摘要：本文以河北為例系統地分析了氣象災害管理的必要性，氣象災害管理的要素、原則和模式，根據氣象災害風險管理的特性，結合河北“7.21”特大暴雨的實例，查找河北省氣象災害管理的不足之處，并提出相關建議。

關鍵詞：氣象災害;災害管理;氣象災害風險管理;綜合減災;風險管理模式

基金項目：項目名稱：軟科學研究專項目;河象災項目名稱：氣象災害防御重點單位防災減災救災能力評估方法的研究;項目編號： 19455418D

中圖分類號： S429 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI編號： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2019.24.082

1 做好氣象災害管理的必要性

據初步統計，自從1991年以來，全球突發性自然災害已經造成超過280萬人死亡，8億多人受災，災害導致的直接經濟損失超過1000億美元。2010年到2017年間我國由于各種自然災害導致的直接經濟損失已達到每年4000多億元，約占我國每年生產收入的6‰。氣象災害作為最重要的自然災害，造成的損失約占自然災害造成損失的70%。

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重。與發達國家比較而言，我國的經濟基礎薄弱，穩步推進現代化是我國很長一段時間內的發展目標。我國的氣象災害風險管理的水平跟發達國家仍有很大差距，“十二五”期間，我國自然災害呈現多發頻發態勢，突發性、異常性、反常性更加突出，氣象災害對我國經濟、社會、農業生產帶來了極大的損失。據國外統計機構調研，災前防御戰略投入和減少災害損失的效益比可達1∶7，因而，加強突發氣象災害防治體系建設，堅持以防為主、防抗救相結合，不斷提高我國防災能力，減少災害造成的損失，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力，逐步提高我國的救災和災后重建能力，對于實現“兩個一百年”奮斗目標意義重大。

2 氣象災害管理的要素

氣象災害管理包括氣象災害管理主體，氣象災害管理客體，氣象災害管理過程以及氣象災害管理的法律法規四個基本要素。

氣象災害管理的主體是指組織氣象災害管理活動，履行氣象災害管理職能，反映氣象災害管理本質，直到形成整個氣象災害管理本體的能動性的主導要素。2012年8月河北省人民政府和中國氣象局聯合為河北省氣象災害防御指揮部、河北省氣象災害防御中心揭牌，河北省氣象災害防御實現了由單一部門防災向綜合防災減災的轉變。省、市、縣三級政府和重點鄉鎮建立了常態化運行的氣象災害防御指揮部和辦公室，設立了相應的聯絡員，擴充了防災減災專家組，建立了信息共享、聯合檢查、共商應急防御措施等制度。在與氣象災害抗爭的過程中，河北省氣象災害防御指揮部逐漸完善各項規章制度，真正實現了“政府領導，部門聯動”，氣象災害防御指揮部履行了氣象災害管理的職能。但是從另一個層面上來講，氣象災害防御工作是一項涉及到全社會的工作，所以，氣象災害防御工作不僅包括氣象部門的管理人員，還包括每一位群眾，他們作為氣象災害主體的重要成員，既要承擔起監督他人減災行為的責任，也要有提高自身的減災意識和防災能力的自覺性。河北省氣象災害防御指揮部的信息員覆蓋全部行政村，并逐步向重點自然村和城市社區延伸，氣象志愿者隊伍日益壯大，微信、微博粉絲組織的氣象災害防御志愿服務隊伍日漸成規模，氣象災害防御向全民化防災減災更進一步。

與氣象災害管理的主體相對應，氣象災害管理的客體是災害管理的接收者，是氣象災害管理活動中管理主體作用的客觀對象。氣象災害管理的客體范圍很廣，包括減災活動中所有的資源，防災過程中政府或者社會投入的資金，氣象災害發生過程中有關的數據等。例如，河北省氣象災害防御指揮部成員單位以及各成員單位中的專業人員都是氣象災害防御中的客體。

氣象災害管理過程是指氣象災害管理的主體通過氣象災害管理的客體完成氣象災害管理目標的過程。在這個過程中，通過組織、指揮、協調等過程相互作用，每一項氣象災害管理的過程都發揮其作用，完成氣象災害管理的計劃組織領導和控制功能。

氣象災害管理的相關法律法規是氣象災害管理的有力工具，是實現管理功能的核心。氣象災害的立法和相關制度是規范人們行為，使其行為符合氣象災害管理總體以及政府和部門頒布的各項規章制度和法律，如氣象災害防御條例，分災種防御辦法，氣象災害風險評估管理辦法，氣象災害防御標準化體系等。河北省在成功應對2012年“7·21”暴雨之后，在《河北省重大氣象災害應急預案》的基礎上，出臺了全國首部分災種的氣象災害防御工作政府規章——《河北省暴雨災害防御辦法》，之后又相繼頒布了《河北省暴雪大風寒潮大霧高溫災害防御辦法》和《河北省氣象災害防御條例》，并制定了《旅游景區氣象災害防御要求》《尾礦庫降雨氣象服務規范》等5項地方標準，涵蓋地方法規、政府規章、應急預案和防御標準四個方面的法律法規。這些制度的頒布和推行，使氣象災害管理工作的法律依據更加充分，氣象災害管理主體的主導作用可以更加有效地發揮。

3 氣象災害管理的原則和模式

氣象災害管理是一項跨部門，跨學科的龐大復雜的系統工程，涉及氣象科學領域和社會科學領域的方方面面。在氣象防災減災過程中，需要中央和地方政府綜合指導，政府和氣象部門針對災害要素進行會商，氣象災害管理具有綜合減災的原則;氣象災害管理與一般性的社會工作的管理不同，防災救災工作的投入量巨大，但是管理所期待的效益并不能立即顯現，具有一定的時滯性。所以，在進行氣象災害管理的時候要有一定的前瞻性和預見性，科學籌劃對災害的管理，真正做到防患于未然，氣象災害管理具有準備性的原則;在氣象災害管理的實際操作中，各項工作的有效開展都需要有人力、物力、財力作為支持，需要多種技術手段的配合以及法律手段的保障，氣象災害管理部門需要及時有效地引導和調控各種因素和行為，使災害管理工作實現減災救災整體效益的最大化，氣象災害管理具有可調控的原則。

目前，氣象災害管理有兩種較為成熟的模式，災害危機管理模式和災害風險管理模式。災害危機管理模式重在災后恢復和重建計劃，災害風險管理模式重在災前的防御。災前進行系統的準備，制定減災措施和程序，降低損失嚴重程度，對于氣象災害管理，預防和控制是成本最低、實施最簡便的方法。

4 氣象災害風險管理的特性和實例

氣象災害風險管理著重于氣象災害發生之前的防災準備，制定適時的程序（包括氣象災害的監測預警，應急預案和應急演練，氣象災害風險的分析評估等），將不可控的氣象災害所造成的損失程度盡量降低。

氣象災害風險管理主要包括制度規范和修訂，氣象災害預警，應急響應，救災過程的保障工作，災后重建，氣象災害風險管理評價等幾個主要方面。下面從河北省的一次強暴雨過程中看氣象災害風險管理的實際流程。

2016年7月18～21日，河北省出現了強暴雨天氣過程，根據《氣象災害防御條例》以及《河北省氣象災害防御條例》，全省各級氣象災害防御指揮部及指揮部辦公室提前部署，全省氣象部門建立了重大氣象信息報送主要領導機制，主要負責人與政府領導保持點對點的直通式服務，并及時召開了視頻會議。省、市、縣三級氣象部門通過突發事件預警信息發布系統第一時間向重點防御單位責任人和基層氣象協理員、信息院發布各類預警信息292萬條。18日隨著雨量增大，省指揮部啟動四級應急響應，19日逐步升級為三級、二級應急響應。

河北省氣象災害防御中心及時召開專題會議，認真分析實況和暴雨災害風險影響，通過多渠道，及時跟各個部門聯絡收集災情信息，并于19日和20日制作發布了2期《重大氣象災害風險評估報告》，22日制作了《河北省氣象災害監測專報》，對此次過程雨情及對各行各業造成的影響損失進行了總結評估。降水結束后，及時完成全省各地市暴雨城市內澇損失調查表的搜集上報工作，并及時奔赴重災區調查災情。

此次暴雨過程平均降水量為156.2毫米，高于“96·8”暴雨的122.4毫米和“7·21”暴雨的60.2毫米，僅次于“63·8”暴雨的321.4毫米。降水大值區主要集中在太行山區，全省有2594個站出現暴雨，有517個氣象站出現了特大暴雨，占河北省特大暴雨站數的79%。其中，100毫米以上降雨影響范圍達11.5萬平方公里，覆蓋了全省61%的面積，超過“63·8”暴雨。針對此次重大暴雨，河北省氣象災害防御指揮部及其辦公室提前部署，協調聯動，啟動預警機制和應急響應，利用全省5000余個氣象站，水文站等地面觀測站，京津冀地區的7部新一代天氣雷達及風云等各類氣象衛星監測天氣變化，兩次召開視頻會議進行會商。通過突發預警信息系統第一時間向各重點單位和信息員協理員等發布信息292萬條，及時傳播預警信息，為社會公眾及時防御爭取了寶貴的時間。

5 建議及努力方向

“7·21”暴雨中，河北省氣象災害防御指揮部有效利用指揮部辦公室建立的針對氣象災害防御重點單位負責人、氣象員和氣象信息員的預警“叫應”機制，及時提醒相關人員查收預警信息，做好了防范和應對工作。但預警信息發布體制還存在短板，尚未建立高效的全網發布機制，在邊遠地區、建筑工地等地存在盲區。河北省氣象災害防御指揮部應該及時完善信息傳播機制，加強做好與各成員單位及各市的指揮部的互聯互通，加強各個部門的信息共享，為氣象災害管理工作做好數據支撐。

氣象災害風險管理的對象涉及到人與自然之間，區域和區域之間，基于氣象災害風險的管理，既要保障安全又要利于發展，贏得長期的最大利益，任何單一部門都不可能完成這個任務。所以，氣象災害風險管理需要統籌兼顧，綜合平衡各個部門，巧用全社會的力量，達到完成防災減災的目的。同時，氣象災害風險管理涉及國家、流域、各級政府和社會公眾等不同層次，各個層次有不同的責任和義務，從制定法律法規，到完善氣象災害應急管理體制，既需要從上到下的推動和指導，也需要自下而上的實踐和提高，所以，必須建立起良性的運行模式和協調機制。

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作者簡介：劉慶愛，本科學歷，工程師，研究方向：自然災害學。