探索領導干部資源環境責任審計

沈航 張納 袁銘俊

近幾年來，生態問題日益嚴峻，已經成為我國重點關注的一個大問題，同時也嚴重影響人民生活水平，更是威脅民族長遠生存的一大隱患。于是，環境問題成了政府和社會公眾不得不關心得一個重大問題。本文從我國領導干部資源環境責任審計的現狀中剖析存在的問題，提出一些針對我國當今領導干部資源環境責任審計的現狀和問題的解決方法。

一、引言

2016年，審計署在《2016至2020年審計工作發展規劃》提出：“對重要自然資源開發利用及保護情況，重點領域行業，重點地區污染防治情況進行審計，對山水田湖等生態系統保護和修復情況進行審計”。 國務院在環境保護問題中曾經提出，領導干部應該對自己管理的區域的資源環境負責，實行責任制，將我國領導干部的資源環境履行情況加入了審計工作的工作范圍內。如今，在領導干部經濟責任中也提出，在審計機關在對領導干部進行經濟責任審計時，也應該關注與經濟責任有關的項目的環境效益，這一問題的提出，明確將審計機關的審計范圍擴大，將其對資源環境的管理包含在審計范疇。

二、領導干部資源環境責任審計現狀

（一）政府審計現狀

在當今，領導干部資源環境責任審計根據審計法律規章制度，是以領導干部的管理權限作為審計對象。在地區，地方黨委政府領導干部對資源環境管理與開發進行決策和管理。而執行與落實則是由其下屬部門或者是招商單位進行的，在領導干部資源環境責任審計的審計過程中，當審計出領導干部的資源環境管理失策或不當，對于出現不當的原因，可能有政府部門的決策不當導致，或是執行管理不當而導致，決策者，管理者，執行者的歸責是一個十分難以說清的問題，由于政府領導干部關系的復雜性，在資源環境審計的過程中，歸責問題是很難處理的一個重大問題。

（二）審計法律法規現狀

當今，我國的法律在對于資源環境審計這一塊甚是缺乏，所以在審計人員進行審計工作時，經常遇到阻礙，第一，很少會有領導干部積極支持與配合審計人員的工作，甚至某些領導干部十分抵制審計人員對其所管理的資源環境進行審計。第二，審計人員很難收集到足夠的審計資料和審計證據，得到的信息也是少之又少，這使得審計工作的難度加大。第三，在審計人員對審計過程及結果進行分析評價時，由于沒有專門的會計準則和法律規范，使得審計人員只能使用經濟財務審計的準則標準，但是這些法律規章準則并不完全適合資源環境責任審計的審計研究。這樣一來，審計結果只能通過審計人員自身的職業判斷而缺少合理的評判標準，影響大眾對審計結果的信服度。

（三）審計研究現狀

在審計署04年到15年的報告中顯示：“環境審計結果公告數量嚴重不足（圖一），圖一中綠色的部分為環境審計的數量，在整體審計公告總數中，所占比例不超過10%。并且從公告來看，對于資源環境的審計并沒有做到對資源和環境審計，而是以資源環境的資金使用進行財務審計，沒有對其合理性，合規性，績效性等進行單獨審計。并且對于領導干部的審計重點放在了自然資源和水資源，土地、海洋、生物、大氣資源等審計數量并不多。在審計署發布的公告看，環境審計多年來進步并不大，每年都有相同的問題重復發生。當今我國資源環境審計的發展并不成熟，所以不管是在審計方式，審計內容，審計的評價標準而言，都不完善。所以在審計方面的研究，我們需要做的事情任重而道遠。

圖2 審計署 2004—2015 年度環境審計結果公告

三、領導干部資源環境責任審計存在的問題

（一）自然資源資產信息不完整、責任界定不清晰

當今，我國的土地，礦產，海洋等資源都是由各地政府領導干部授權管理，政府相關部門及研究所和一些社會團體對于我國資源的分布、開發使用及面對的風險，開發的潛力進行負責，每年，政府相關部門及研究所和一些和社會團體都會花費大量的人力及物力對資源環境進行開發，花費大量的時間與金錢對一些資源資產進行監測。然而這些單位在一定程度上并不會很好的溝通，這樣使得對于資源資產的信息搜集的數據難以匯合整理，使得資源資產采集的信息誤差大，數據也不完整，也沒有專業的組織對其進行管理，在進行領導干部資源環境責任審計中，由于數據不完整且錯綜復雜，對于審計取證工作十分艱難，對于審計風險的預測與估評，不能給出確定數據，使得審計工作的進行更加舉步維艱。

（二）立法存在缺陷：執法和維法力度不夠

當今，從理論上來講，資源環境責任審計的法律依據不足的一個原因是因為關于資源環境責任審計的基礎理論少，但從實際出發，我國關于資源環境的法律依據主要還是立法存在缺陷，立法機制和理論機構沒有得到好的發展。首先理論上來說，立法的理論前提即是領導干部的環境績效理論，當今，政府部門對于審計的觀點、作用、基本原則、審計主體、客體、范圍、方法程序、方法等都沒有統一的標準，這些嚴重影響了立法工作的開展與進行。

對于領導干部資源環境責任審計的處理中存在大量的有法不依，執法不嚴，違法未究的現象，執法與違法力度完全不夠，這種現象的大量存在，主要是因為環境責任審計現階段立法理論還尚未發展完善，法律法規依據的不足使得審計無法可依。

（三）資源環境審計方式、方法落后

目前，我國資源環境責任審計通常是審計領導干部在一些環境問題較嚴重，或出現重大事故及一些關于資源資產的大型項目，比如一些嚴重的水污染專項審計、大氣污染專項審計，對資源資產這一方面，對一些大型的資源資產的開發利用進行審計。其次，我國的資源環境責任審計屬于事后審計，這種審計方式使得審計人員的審計工作十分的被動，只能對已經發生完成的資源環境存在的問題進行審計監督，喪失了審計的監督職能。并且事后審計的期限比較短，審計人員的專業性和職業判斷能力不強，這種審計方式下的審計結果很難具有權威性。

四、對領導干部資源環境責任審計的探索

（一）正確劃分政府領導干部關于資源環境責權

2015年國務院印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》中指明：“地方黨委和政府應當對轄區內環境資源負總責，黨委和政府主要領導干部承擔主要責任，其他有關領導干部在在其職責范圍內承擔相應責任”。

審計人員在進行審計工作之前，可以先對領導干部的資源環境的責任進行區分與界定，使得其可以在審計發現問題后承擔自己所負責的部分，像因為個人決策問題，個人利益問題而導致環境出現重大問題或犧牲資源為代價的，應該進行嚴厲處分。將領導干部出現的問題計入個人檔案中，作為領導干部政績考核的依據，將資源環境責任加入領導的政績考核中，與經濟指標考核共同作為領導干部的政績，這樣可以促使領導干部對其所負責項目的資源及環境負責，使得經濟與環境發展協調統一。

（二）建立環境資源審計的法律法規：格執法、嚴懲維法

在我國，雖然現在已經有一部分關于資源環境責任審計的法律法規，但是這些法律法規都存在滯后性，很多已經存在的法律法規并沒有隨著社會經濟形勢的發展而發展，很多的法律法規的內容在如今早已經用不上，出現的很多新問題也沒有相應的法律條文來規范，為了審計人員在進行審計工作有符合當時實情的法律可依，我們應該加快資源環境會計準則法律法規的建立與實施。

在審計披露后，對于某些領導干部因犧牲資源環境而獲取利益的行為，進行嚴格執法，嚴格執法后，樹立起違法必究榜樣。對于維法與執法可以使用刑事處罰或者經濟仲裁，在對某領導干部資源環境進行審計披露后，將審計所發現的問題上報上級，由上級政府組織專門人員進行調查。

（三）優化審計工作及方式

領導干部資源環境責任審計涉及到各地政府各單位及一些相關社會團體，關系錯綜復雜，協調的難度較大，審計機關可以建立有效工作機制。審計機關可以加大宣傳，將領導干部資源環境責任審計的意義和重要性全面宣傳，使得政府部門充分認識到審計工作的重要性，這樣才可以營造好的工作氛圍，使得審計工作更好地進行。

經濟審計監督與資源環境審計監督綜合就是領導干部對其所負責項目的責任審計監督，這樣來，審計人員可以綜合二者，合并審計，對于經濟與環境合并，這樣受托責任的審計評價更加詳細，也可以減少審計工作量并且在一定程度上提高工作效率。我們可以將資源環境審計與經濟責任審計結合開展，也就是資源環境責任審計。這樣可以減少重復審計，應當加強政府環境審計事中審計與事后審計的融合，降低審計風險，提高審計質量。

五、結語

為了大力發展經濟，政府領導干部經常是以犧牲資源環境為代價，一直都是看重經濟，忽略資源環境，為了改善環境被破壞問題，對領導干部資源環境責任審計的研究是不可缺少且十分迫切的。（作者單位：湖南工學院經濟管理學院）

基金：【項目】：湖南省社會科學成果評審委員會，項目： 領導干部自然資源資產離任審計研究。

課題編號：湘社平〔2017〕8號429號 （階段性成果）