政府購買社會組織居家養老服務：典型模式、適用條件及潛在風險

李雙全 張航空

摘要：政府購買社會組織居家養老服務作為有效緩解養老服務領域供需矛盾的政策工具業已成為學界的共識。自2000年上海率先開展政府購買社會組織居家養老服務試點以來，各地掀起了政府購買居家養老服務的改革浪潮，并在此過程中形成了地方政府購買社會組織居家養老服務典型模式：形式購買模式、定向委托模式、公開競標模式及憑單購買模式。不同購買模式沒有好壞優劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風險。各地在推廣應用政府購買社會組織居家養老服務時，應因地制宜選擇適合的購買模式，并完善相關配套政策，從而減少或避免購買過程中的潛在風險。

關鍵詞：政府購買;居家養老服務;典型模式;適用條件;潛在風險

中圖分類號：C913.6 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）06-0175-005

自2000年步入人口老齡化社會，中國政府相繼制定出臺了積極應對人口老齡化的多項政策，并確立了居家養老在養老服務體系建設中的基礎性地位。黨的十八大以來，中央政府對加強和創新社會治理重視程度進一步提升，對深化行政體制改革改善社會民生服務供給作了重大改革戰略部署，明確要求在公共服務領域要更多利用社會力量改進公共服務供給方式。政府購買社會組織居家養老服務作為政府購買服務的重要領域，對于緩解養老服務領域日益突出的供需矛盾的有效性已然成為學術界和各級政府的共識，[1]并逐步成為我國養老服務領域政府治理的一項重要的政策工具。從各地政府購買社會組織居家養老服務政策實踐案例分析來看，不同地區采用的購買方式存在差異，既有以公開招標等契約化合同購買方式進行的直接購買模式，也有采用經費補貼方式的直接購買模式，還有采用居家養老服務券方式進行的間接購買模式。不同購買模式究竟有何區別？哪種購買模式更有效？本文力圖從各地不同區域地方政府購買社會組織居家養老服務實踐案例比較分析之。

一、政府購買社會組織居家養老服務模式辨析

公共服務供給涉及消費者、生產者和供給者三個主體，其中生產者和供給者角色的區分是判別公共服務供給模式的重要標準。有學者根據政府在公共服務供給過程中供給者和生產者角色定位差異，將公共服務供給模式劃分為政府直接提供的公辦公營模式、政府間接提供的公辦民營模式-合同購買模式-民辦公助模式和社會自發提供的民辦民營模式這五種模式，并將政府間接提供的三種模式歸入廣義的政府購買公共服務之列。[2]由于西方發達國家政府購買公共服務主要采用合同外包形式，國外學者德瑚將政府購買公共服務分為競爭性購買、談判模式和合作模式三種類型，并對不同購買模式的適用性作了具體說明[3]。

國內學者在討論政府購買社會組織公共服務模式劃分上，則是在繼承西方理論競爭性維度的基礎上，結合中國政社關系特征，加入了主體之間的關系維度，將其分為獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依賴關系非競爭性購買和依賴關系競爭性購買四種模式。但由于依賴關系競爭性購買模式沒有現實案例，所以中國實際上只存在三種購買模式。[4]也有學者稱之為體制內吸式非競爭購買、體制外非競爭購買、招標式競爭購買三種購買模式。[5]此后，又有學者在競爭程度和主體關系基礎上，結合政府購買公共服務制度化程度三個指標來描述政府購買模式，并認為具備制度化、競爭性、獨立性特征購買模式是中國政府購買公共服務的目標模式。[6]而在政府向社會組織購買居家養老服務模式劃分上，則主要參考政府購買公共服務模式分類指標，并結合實踐案例整理歸納出政府購買社會組織居家養老服務主要有形式性購買（依附性非競爭購買）、委托性購買（獨立性非競爭購買）和契約化購買（獨立性競爭購買）三種模式[7]，或分別將其稱之為民辦公助、公辦私營和公開招標[8]。也有學者從社會組織的“自主性”和“資源來源”兩個維度，將政府購買社會組織居家養老服務模式分為“合作共銷模式”和“合作伙伴模式”兩種類型。[9]

總體來看，中國政府購買公共服務模式劃分標準各有不同，模式名稱也五花八門。政府向社會組織購買居家養老服務購買模式主要探討具體的購買機制問題，即通過什么方式向什么類型的社會組織購買居家養老服務。購買過程競爭性程度和購買主體之間獨立程度兩個指標作為測量政府購買公共服務模式重要維度能基本達成共識。從對政府購買公共服務模式分類方法來看，已有研究基本都是依據國內政府購買公共服務實踐案例，結合西方政府購買公共服務相關理論核心理念，采用個案研究邏輯的分析歸納整理得出。但由于缺乏購買模式劃分的理論演繹過程，導致現有模式劃分標準未能完全涵蓋現實所有購買模式類型，如憑單購買并未納入到任何一種模式之中。因此，在分析歸納政府購買社會組織居家養老服務模式時，首先要明確哪些屬于政府購買范疇，如公辦民營、民辦公助、憑單制等是否屬于政府購買之列。在此基礎上，結合政府購買社會組織居家養老服務實踐的典型案例，借鑒參考已有分類標準采用類型學對政府購買社會組織居家養老服務模式進行分析歸類。

二、政府購買社會組織居家養老服務的典型模式

在實踐-政策-實踐循環互動過程中，中國政府購買居家養老服務地方實踐步入快速擴散期，由局部試點探索階段向全面推廣階段轉變，購買地區也由發達地區、省會城市向中小型城市逐步擴散。各地開展政府購買社會組織居家養老服務改革實踐，不僅為改善養老服務領域的服務供給方式、創新社會治理模式做出了有益探索，并在此過程中形成了富有特色、符合實際的地方政府購買社會組織居家養老服務典型模式。

（一）形式購買模式：以上海市普陀區為代表

形式購買模式，也即依附性非競爭購買模式，此種模式在早期政府購買服務探索試點階段較為常見。在主體關系上，作為居家養老服務承接主體的社會組織在政府主導下成立，高度依附于政府機構而存在，其資金來源和人員配備都是由其政府主管機構決定。盡管此類社會組織在民政部登記備案，名義上屬于社會組織概念范疇，但由于其高度嵌入政府組織并缺乏獨立決策能力和宗旨目標，甚至被視為政府相關部門的執行機構或代理人角色，所以往往被形象稱為“準社會組織”或“二政府”等。在購買程序上，由于社會組織是為承接政府購買服務而由政府主導設立的，因此常常采用項目經費撥付或單一來源采購等非公開、公平、競爭的制度化購買程序。在服務供給上，雖然形成了形式上的供給與生產相分離，但究其本質還是政府承擔了公共服務的全部責任，服務的傳遞僅僅是由政府機構向政府主導下的社會組織轉移，未能有效形成多元主體協同參與供給服務的格局。在服務監管上，由于社會組織高度嵌入政府機構，所以監管方式只能依賴傳統的行政管理方式，難以有效評估購買服務資金使用績效并規范服務行為。2001年上海市普陀區向“居家養老服務管理中心”購買服務是此類模式的典型代表（見圖1）。

（二）定向委托模式：以南京市鼓樓區為代表

定向委托模式，也即獨立性非競爭購買模式。此種購買模式中，主體之間關系是基于政府與社會組織互信的基礎上而建立起的合作伙伴關系，形成了公共服務實質性的生產與供給分離。與形式購買模式中高度依附關系不同，承接服務的社會組織是完全獨立于政府機構之外的法人主體，具有專業化服務生產能力、獨立的決策能力和組織發展目標。購買方的政府和承接方的社會組織在公共服務供給生產過程中的權責劃分相對明確。在篩選服務承接主體時，政府偏好于選擇專業化程度高、業界口碑好、社會聲譽度的社會組織，以此規避購買服務過程產生的潛在風險。在購買程序上，政府往往采用單一來源采購或競爭性談判等非競爭性或競爭程度不高的購買方式將服務項目定向委托給社會組織。此種模式購買程序缺乏公開競爭的程序，政府與社會組織合作供給服務過程中占據了主導地位，社會組織處于資源依賴的弱勢地位，兩者之間的合作基礎并不牢固。在服務監督管理上，政府既擔負起監督者的角色，同時也可以引入第三方專業化評估機構對政府購買服務進行規范化的績效評估。2003年南京市鼓樓區政府向民非組織“心貼心老人服務中心”購買養老服務是此類模式的典型代表（見圖2）。

（三）競標購買模式：以安徽省合肥市為代表

競標購買模式，也即獨立性競爭購買模式，是學界認為政府購買公共服務的最為理想的購買模式（或稱目標模式），也是政策倡導的主流購買模式。在公開招標模式中，承接服務的社會組織與購買服務的政府機構兩者之間關系是獨立的，購買程序是按照公開、公平的競爭購買機制來選擇符合資質要求的最為適合的社會組織來承接服務項目。政府通過向社會發布所需購買服務項目公告，吸引社會組織參與競標或邀請符合資質要求的社會組織參與競標，根據“最低價格”或“最優價值”選擇中標的社會組織。政府跟中標的社會組織簽訂購買服務合同，約定雙方的權利和責任，并根據服務質量、服務數量等予以結算相關費用。此類模式中，政府還會購買第三方專業評估機構服務對整個服務進行綜合績效評估，并會根據評估結果決定購買合同繼續與否以及其他相應的懲戒措施。2013年合肥市政府公開招標購買居家養老服務是此類模式的典型代表（見圖3）。

（四）憑單購買模式：以北京市居家養老券為代表

在憑單購買模式中，政府是規則的制定者、服務的購買者以及監督者角色，政府按照居家養老服務內容及其規范標準與服務供應方的社會組織簽訂服務協議方式（或指定服務機構），并委托服務機構為符合資質的老年人提供服務。作為消費者的老年人可以從政府相關部門領取服務券（或服務卡），自主選擇服務機構和服務項目進行消費。而作為服務供給方的社會組織通過為居家老人提供的服務獲取服務券，并與服務購買方進行結算而獲取服務補貼。從憑單制運作機制來看，實現了市場競爭機制與消費者自主選擇的有機結合，充分尊重了作為服務對象的老年人的選擇權，有利于減少政府與社會組織的內幕交易，同時也利用市場競爭機制激發服務機構改善服務質量、提升服務效率的動力。2009年北京市實施的居家養老券服務制度是此類模式的典型代表（見圖4）。

三、不同購買模式比較、適用條件及潛在風險分析

隨著我國政府購買養老服務政策不斷擴散，邁入到政府購買居家養老服務之列的城市也日益增多，具有地方特色的購買新模式也不斷涌現。不同購買模式沒有好壞優劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風險（見表1），是特定時空背景下的產物。定向委托模式與形式購買模式具有較高的相似性，其主要差別在于承接服務的社會組織與服務購買方的政府兩者之間平等獨立的關系與否，在委托購買模式中社會組織是具有完全獨立決策能力的組織機構，而非政府行政機構職能的延伸。競標購買模式既包含了市場競爭機制要素，也涵蓋了政社關系的良性互動，同時也有利于減少購買尋租腐敗的空間，被奉為政府購買公共服務的理想模式。競標購買模式的有效性前提是基于“精明的買主”和“有效的市場”的預設，但政府購買公共服務現實環境不確定性因素較多，絕非簡單化的理想情境。憑單購買模式融合了“選擇與競爭”的購買機制，既可以保障居家養老服務公平性可及，又能實現良好激勵機制促進服務機構改善服務質量。但如其他購買模式一樣，憑單購買模式并非適用于一切政府購買居家養老服務場景。

從不同購買模式的競爭程度來看，競標購買、憑單購買模式競爭程度遠高于形式購買和定向委托購買模式，但競標購買模式屬于事前競爭，而憑單購買屬于基于消費者選擇權的事后競爭。從不同購買模式主體關系比較來看，形式購買模式中社會組織是高度嵌入到政府行政官僚體制中，高度依附于政府而存在，而其他三類購買模式中社會組織相對獨立。從政府購買服務資金投入方向來看，憑單購買模式與形式購買、定向委托以及公開競標三種購買模式存在本質差別。后三種模式是政府直接向社會組織購買公共服務，也是傳統意義的政府購買公共服務的典型流程，遵循的是“補供方”的購買邏輯，屬于政府直接購買公共服務。而憑單制是圍繞居家養老服務向特定老年群體實施的補貼，遵循的是“補需方”的購買邏輯，屬于政府間接購買公共服務。從世界范圍來看，由服務生產者補助向服務消費者補助是政府購買公共服務發展的重要趨勢。[10]

總體來看，隨著我國政府購買服務政策與實踐不斷發展，政府向社會組織購買居家養老服務模式呈現以下幾個方面特征：①政府購買服務承接主體范圍不斷拓展，社會組織不再是承接居家養老服務唯一主體，但政策賦予了社會組織在承接政府購買居家養老服務過程中的優先地位;②政府購買居家養老服務制度化程度日趨完善，從中央到地方的逐步構建起較為完善的制度支撐體系，同時養老服務也被納入到各級政府購買服務指導目錄之中;③政府購買居家養老服務雖遵循《政府采購法》及其實施條例等法律法規規制，但具體購買程序區別于政府采購流程，不同地區根據購買內容的供求特點、市場發育程度等因素選擇適合的購買方式，并建立起符合地方實際的多元化購買模式;④政府購買的居家養老服務既包括了助餐等基礎性的“硬服務”，也包含了心理咨詢等專業性的“軟服務”。但從各地開展的政府購買居家養老服務實踐來看，對專業性要求較高的“軟服務”供給能力相對不足，服務內容多數停留在送餐、家政等專業性較低的“硬服務”層面。

四、結論與討論

政府購買服務作為公共服務有效供給的政策工具，是西方發達國家應對福利國家體制危機下的產物，其政策初衷是通過引入市場競爭機制實現降低服務成本、提高服務效率、滿足公眾需求的政策目標。在中國推廣應用政府購買社會組織居家養老服務這一政策工具，必須考慮中國經濟社會文化特殊背景。其中政社關系作為衡量政府購買公共服務模式的重要參照，在中國經濟社會文化背景下具有與西方國家不同的背景特征。與西方國家背景下的政府購買模式相比，作為購買方的政府在購買公共服務過程中處于絕對主導地位，而作為服務承接方的社會組織則發育相對滯后且專業化水平較低，難以滿足政府購買服務的競爭性購買需求，同時在與政府合作供給過程中總體上處于被吸納控制的弱勢地位。[11]此外，西方國家政府購買服務是以應對福利國家危機，降低政府公共服務支出壓力為政策初衷，而中國實施政府購買服務是以深化行政體制改革、改善公共服務供給效率、促進社會組織健康發展為政策目標。因此，各地實施政府購買居家養老服務實踐，要在政策設計、制定、實施和評價各個環節結合本地經濟社會發展實際情況確定服務購買的政策目標。同時，還應在不同購買模式利弊分析的基礎上，選擇適合的購買模式，并制定完善相關的配套政策，從而減少或避免政府購買社會組織居家養老服務的潛在風險。

參考文獻：

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（責任編輯 焦德武）