我國鄉鎮政府執法權配置研究

夏正林 何典

摘要：鄉鎮政府執法權力配置，作為基層治理的重要課題，對于實現我國國家治理體系和治理能力現代化的目標意義重大。2019年初，針對鄉鎮執法問題，中共中央與國務院提出賦予鄉鎮政府執法權、實行相對集中執法、組建鄉鎮綜合執法機構等措施，但這一制度構想目前在法律層面缺乏依據，甚至與現行規范存在一定沖突。因此，推進我國鄉鎮執法體制的法治化建設，首先要理順現行法律規范對于建立鄉鎮執法體制的障礙;其次對于構成障礙的舊規予以清理;最后在組織法與行為法、一般法與特別法各層次各方面對鄉鎮政府的執法職能與執法權予以確認，并給予相應的組織保障。

關鍵詞：鄉鎮政府;行政執法;職能供給;主體資格;權力配置

中圖分類號：D911.8 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）06-0149-008

中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，指出：“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。”在國家治理體系中，鄉鎮政府直接面向農村社會和農民群眾，是基層行政事務的具體實施者，其治理能力直接關系到政府功能的實現。根據奧茨定理與一般行政管理模式，基層政府直接面向廣大群眾，具體辦理各項行政事務，涉及行政管理的方方面面，應是行政管理體系中職責最全面、人數最多的行政機構。而我國鄉鎮政府卻是各級政府中責任最大、權力最少、人數最少的。為了解決鄉鎮“責大權小”問題，2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出賦予鄉鎮政府執法權、組建鄉鎮綜合執法機構、實行相對集中執法等措施。但這一制度構想目前在法律層面缺乏依據，甚至與現行規范存在一定沖突。這一制度構想的落實需從鄉鎮政府職能的合理配置及其法治化進行分析研究。

一、問題的提出

根據我國法律規定，行政執法權主要由縣級以上政府及其職能部門行使。鄉鎮政府不具備行政執法的主體資格，具有合法性依據的執法權屈指可數。在現實中，鄉鎮域內的執法行為主要由設在鄉鎮的派出機構完成。這些由縣級職能部門設立在鄉鎮的執法隊、派出所普遍存在人員不足、與鄉鎮實際脫節、執法效果不理想等問題。而鄉鎮政府在工作中更容易接觸群眾、發現違法行為，但缺乏執法資格與權力，不能對違法行為直接進行檢查、處罰、沒收等執法行為，產生了“看得見的管不著，管得著的看不見”的現象。另一方面，鄉鎮政府根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第61條第七項規定“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，即通過上級職能部門的委托交辦參與到執法活動中。但法律層面對于上級交辦的事項、程序等都沒有明確規定，導致交辦具有很大自主性和隨意性，交辦執法過程中主體不適格、交辦事項超出法律權限、交辦程序不正當等情況突出。

針對上述問題，中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發《實施意見》提出以下意見：“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。”實現上述意見，建立我國鄉鎮執法體系，目前最大的障礙來自于現行法律規范的規定：在主體資格層面，鄉鎮政府缺乏法律授權;在權力行使層面，鄉鎮政府欠缺獨立行使與相對集中行使執法權的合法性依據;在管理組織層面，鄉鎮執法機構欠缺法定的設立依據、職能定位與權力來源。

（一）鄉鎮政府缺乏執法主體資格與執法權力

鄉鎮政府執法主體資格的欠缺，在法律層面上主要體現為：一是在特別法的條文中直接規定由縣級以上政府行使某項執法權，例如《食品安全法》規定“食品安全方面的監管和執法由縣級以上人民政府及其主管部門執行”。二是行政一般法中的禁止性規定，最典型的是行政處罰權對于鄉鎮政府的限制。《行政處罰法》第20條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。”對于“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關”這一表述，可以作出兩種理解：第一，將“縣級以上地方人民政府”理解為“具有行政處罰權的行政機關”的限定詞，此種語境下的“行政機關”顯然不是一級政府機關的總稱，而是指行政首長領導下的某個辦事機構。由于我國鄉鎮政府不再下設職能部門，也就不存在所謂“鄉鎮政府具有行政處罰權的行政機關”。第二，不再以“縣級以上地方人民政府”限定“行政機關”，對“行政機關”作廣義解釋，包括縣級以上政府及其具有行政處罰權的職能部門。鄉鎮政府本可以成為獨立的執法主體，但“縣級以上”這一級別限制仍將其排除在外。

《憲法》《地方組織法》中有鄉鎮政府具有行政執法職能的明確規定，但不能直接作為鄉鎮政府執法的依據。因為政府作為行政執法主體的條件，一般不是基于《憲法》《地方組織法》關于政府管理事項的概括規定，而是基于單行法律、法規、規章明確作出的具體規定。[1]51《憲法》《地方組織法》作為國家法律與行政組織法律體系的最高法，規定寬泛而籠統，需通過下位法對其具體化以后方能適用。在法律適用過程中，在未抵觸上位法的前提下，通常首先適用較低位階的法律規范。反之，如果將上位法的概括性規定直接作為鄉鎮執法的依據，那么下位法中的特殊規定、禁止性規定都會失去意義。另一方面，由于上位法的規定具有概括性、模糊性，直接適用很容易造成行政權力尋租與濫用，因此，鄉鎮政府僅憑《憲法》《地方組織法》的概括性規定不足以獲得行使行政執法權的合法性。按照權力法定原則的要求，政府可否作為行政執法主體，可以在哪些行政管理領域作為行政執法主體，以及具體行使哪些行政執法權力，都應當有具體的法律、法規和規章規定作為合法性依據。[1]51

（二）鄉鎮政府缺乏相對集中行使執法權的依據

執法權的相對集中行使，以行政處罰權為例，《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”其實質即行政權力的轉讓，將相關執法權打包、整合，交由其中一個職能部門統一行使，其他權力部門不再行使原權力。[2]

目前，相對集中處罰主要在市、縣兩級展開，但相關規范性文件并未禁止在鄉鎮開展相對集中處罰。根據《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》和《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（以下分別簡稱《相對集中處罰決定》《相對集中處罰通知》）規定，省、自治區、直轄市人民政府可以將相對集中行政處罰權從市、縣擴大到其管轄范圍內的鄉鎮。[3]但是這兩份法律文件的位階低，作為鄉鎮政府進行相對集中執法的依據并不充分。而作為相對集中執法依據的《行政處罰法》第16條、《行政許可法》第25條與《城市管理執法辦法》第10條，均未提及鄉鎮層面的集中執法，亦不能為鄉鎮集中執法提供依據。

《相對集中處罰決定》規定集中行使處罰權的行政機關必須是原權力機關之一，因此鄉鎮政府只有在本身就具有行政處罰權的情形下才能成為相對集中行使處罰權的主體。根據現行法律、行政法規的規定，鄉鎮政府可行使的處罰權共四項，義務教育領域一項、村鎮規劃建設管理領域三項。在村莊和集鎮規劃建設方面，鄉鎮政府可對《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第39條、第40條規定的三種違法行為實施相對集中處罰。在此之外，鄉鎮政府無行政處罰權，亦無行政處罰的相對集中行使權。

鄉鎮政府缺乏相對集中執法的相關法律依據，難以有效開展集中執法活動，本質是執法權力運行的問題。相對集中執法作為權力運行的一種模式，其實施的基礎是權力本身，其邏輯起點是權力的配置。目前，鄉鎮政府可以行使的執法權寥寥無幾，執法權的相對集中行使更無從談起。因此，鄉鎮集中執法問題，歸根結底是鄉鎮政府執法職能供給不足、執法權缺失，然后才是鄉鎮政府相對集中執法欠缺法律依據。

（三）鄉鎮執法機構缺乏設立、定位與職能的依據

目前，由設立在鄉鎮的派出機構進行執法是鄉鎮執法最主要的形式。派出機構是指其他行政機關根據需要，經上級主管機關批準或自行設立的派出工作機構。[4]在法律性質上，派出機構是設立機關垂直領導的下設機構，其實質是上級職能部門將自身的執法權延伸到鄉鎮地域。由于設立的特殊性，派出機構對其設立機關具有很強的依賴性，沒有獨立的法律地位與行政職權，不能以自己的名義行使權力。并且派出機構的設立、職權缺乏明確的法律規定，除公安派出所、工商所、食藥監等有專門性規定而較為明確具體外，大多數派出機構的設立欠缺合法性依據或設立依據的合法性不夠充分，它們究竟可以行使哪些職權也無明確依據，致使派出機構在實際運作過程中行使職權具有一定隨意性，越權行政的現象較為普遍。總之，派出機構運行不暢的問題，根本在于未厘清鄉鎮政府的執法職能以及執法權力的縱向配置。不論是派出機構還是鄉鎮綜合執法機構，本質上都是對鄉鎮執法權的組織、運轉。如果不能正本清源，這些問題將在事權下放改革中延續至鄉鎮綜合執法機構的組建與運行中。

此外，《實施意見》對于組建鄉鎮綜合執法機構的相關構想尚不成熟。一方面，組建鄉鎮綜合執法機構目前尚缺乏法律依據，況且鄉鎮執法權配置的問題尚未厘清，在此情形下貿然組建鄉鎮綜合執法機構很可能落入派出機構定位不清晰、職能不明確的窠臼。另一方面，《實施意見》同時提出改變派出機構管轄與整合資源組建鄉鎮綜合執法機構的舉措，對于二者之間的關系卻未表明觀點，這二者的共存是否具有必要，二者在共存中如何進行權力分配與權力運行，這些都是值得深入思考的問題。

二、鄉鎮執法職能供給的理論證成

行政執法本質上是一種公共產品，功能是保障公民權利、維護社會秩序。其成為政府職能的正當性來源于“被需要”，即公眾對于權利與秩序的需要。在古代，國家權力難以延伸到鄉鎮，但彼時鄉鎮地域小、人口少，通過鄉紳私力即可實現充分的執法供給。如今鄉鎮執法功能的實現必需有國家公權力的介入。我國立法采取上級政府職能部門向鄉鎮設立派出機構的方式進行執法，這是立法之初基于鄉鎮執法體量小、鄉鎮執法能力不足、精簡鄉鎮機構等因素考量。但隨著鄉村社會經濟發展，派出機構的局限性逐漸凸顯，鄉鎮執法職能供給日益不足。解決這一問題需要公權力向鄉鎮下沉，這是鄉鎮政府的職責使然，也是順應鄉鎮的執法需要。但是執法權延伸至鄉鎮將帶來新的問題，一方面，執法權在縱向配置上形成職責同構容易造成職權混亂、交叉，另一方面，執法權下放對于鄉鎮政府及其執法機構而言都是不小的壓力與沖擊。盡管如此，解決鄉鎮執法職能供給不足問題仍是當務之急，因為鄉鎮職能法治化是基層治理與鄉鎮體制改革的基石。

（一）鄉鎮執法職能的“供”與“需”

“公共行政職能存在的正當性在于提供公共產品。”[1]39政府職能的正當性則來源于公眾對于某種公共產品的需求。根據現代政府職能理論，政府職能的實質和內容就是執行與管理。在現實中，執行主要是執行法律，管理主要是依法實施法律，政府行政管理的實質即行政執法。[1]1-2行政執法的功能在于保護行政相對人的權利和自由，還在于維護人們從事生產、生活各種活動所必須的秩序。[5]公眾對于行政執法的需求，源自對權利與秩序的終極需求。

在我國古代，國家法明確規定：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。凡貢士、讀法、養老、祀神，靡所不綜。”（《清史稿》卷116）國家權力的代表者皇帝也同樣認為：“州縣之官，宜宣揚風化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊，時命里長告戒其里人，敦行孝悌，盡力南畝，毋作非為，以罹刑罰。”（《明太祖實錄》卷37）[6]由此可見，州縣官的“一人政府”所要負責的公共事務上至訴訟、治安，下至興農、教育，他們通常將時間和精力花費在作為政績最終評估依據的司法和征稅上[7]31-32，其他公共事務則由一個外在于正式權力系統的力量來完成，這一替代性力量就是鄉紳。[6]至明清時期，封建權力的行使范圍止于縣，縣以下的鄉村實行自治，即“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[8]2。在中國封建社會強大的專制王權之下，鄉紳之治得以存續下來，原因就在于鄉紳之治對于協助國家權力控制鄉村社會具有不可或缺、不可替代的作用——鄉紳在皇權不可及的地方完成了維護鄉村秩序、履行公共事務的職責。

可見，從古至今，執法作為完成公共事務、維護鄉村秩序的必要手段，必須有一特定的責任承受主體。其終極目標是通過履行職能、行使權力從而實現提供公共服務、維護社會秩序的根本目的。

如今，行政執法作為鄉鎮政府的基本職能已被寫入我國《憲法》與《地方組織法》，但在法律層面并未給予鄉鎮政府與其職能相匹配的執法權力。這是因為在我國鄉鎮執法制度設計之初，鄉鎮尚無大量執法需求，設立在鄉鎮的派出機構基本可以完成域內的執法活動。《行政處罰法》立法專家姜明安教授曾指出，將行政處罰權限制在縣級政府及其職能部門，有考慮未來鄉鎮走村民自治道路，防止鄉鎮機構膨脹、人浮于事，避免鄉鎮政府濫罰款等多重因素。[9]歷經20多年高速發展，我國農村已經發生了翻天覆地的變化，當年立法的考量因素已經不再符合當前的農村現狀。“村民自治”這一構想與古代“鄉紳之治”在本質上是一脈相承的，但是以我國現在鄉鎮的經濟體量和人口數量，在執法領域走村民自治道路無疑是行不通的。并且隨著國家治理現代化的推進，國家公務員制度的不斷完善，賦予鄉鎮一級政府行政執法的主體資格與權力已經具備較大可行性。

我國農村經濟快速發展、人口數量不斷增多、人口流動加快，鄉鎮在公共安全、城鄉規劃建設、生產安全等諸多領域的執法需求也在日益增長。以廣東省強鎮事權改革四大試點鎮之新塘鎮為例，新塘鎮隸屬于廣州市增城區，地域面積85.09平方公里，常住人口49.05萬人，全鎮規模以上工業總產值379.76億元（2016年）。（1）根據新塘鎮政府發布的2016—2018年度行政執法數據，新塘鎮政府法定執法職責共12項，其中行政處罰4項，行政許可、行政檢查各2項，行政給付、行政征收、行政確認、其他行政執法行為各1項。從職能領域來看，主要涉及城鄉規劃、環境保護、生產安全、義務教育、弱勢群體保護等領域。從職能數量來看，新塘鎮尚未在事權下放改革中取得更多執法權。從具體實施情況來看，各項職權的執法數據基本呈逐年上漲的趨勢，尤其是作為行政執法基礎行為的行政檢查，其執法數據遠超行政處罰、行政強制措施等。在其他行政執法行為中，實施次數最多的是行政給付，2017年與2018年分別實施17154次、14217次。（2）

不論是執法職權的供給，還是執法人員的供給，都處于較為匱乏的狀態，鄉鎮執法職能供給已經遠遠滯后于鄉村社會與日俱增的執法需求。鄉鎮政府執法職能的供給不足，一方面體現在權力配置供給不足，即鄉鎮政府沒有獲得與其執法需求相匹配的執法權;另一方面則體現在執法力量供給不足，鄉鎮政府擁有為數不多的執法權，但缺乏行政高效的執法機構，導致權力運行不暢。

（二）執法權向鄉鎮延伸之問題分析

應對鄉鎮執法的“供”“需”失衡，最直接的解決路徑即加強鄉鎮政府的執法職能供給，根本方法是權力下放，即執法權向鄉鎮延伸，但這一舉措將加重職責同構現象。所謂“職責同構”，是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度一致。[10]職責同構帶來的主要問題是各級政府間職權交叉重疊、權力運行混亂，這一弊端充分體現在鄉鎮派出機構職能定位不清晰。與之相對的是“職責異構”，以美國為例，中央政府主要承擔國防、外交等事務，地方政府的主要職責是保障公民利益、提供公共服務、振興地方經濟。[11]6在日本，與居民日常生活相關的行政工作首先交由地方公共團體處置，超出其能力范圍的問題才由中央政府來處理。[12]這種模式的合理之處在于，考慮到了各層級政府的職責差異，可以避免各級政府職權混亂、職責交叉、浪費行政資源。

我國《地方組織法》第61條第二項規定了鄉鎮政府的行政管理職責，包括經濟、教育、科學、文化、衛生、公安等，除了不具有環境和資源保護、城鄉建設事業、民族事務、監察方面的職責，其他職責與縣級以上政府并無二致。通常來說，從省級政府到鄉鎮政府，地方政府職能的統治性逐級弱化，社會管理性逐級突顯。[13]68因此，面對執法權延伸到鄉鎮所加劇的職責同構現象，我們必須思考執法權的縱向配置這一更深層次的問題，即對于縣鄉兩級政府的執法職能如何加以劃分。

鄉鎮政府作為我國最低層級的政府，其功能在于提供必要的公共服務。所謂“必要”，即最基礎的、最直接相關的。因此，距離基層群眾生活較遠的，如科學、財政等領域，可以由上級主管部門負責。根據這一原則，鄉鎮政府應提供的公共服務包括以下內容：（1）經濟領域，如農業發展、生產安全、市場監管;（2）教育領域，如實施義務教育、保障教學場所安全;（3）文化領域，如文化宣傳、文物保護;（4）衛生領域，如公共衛生、計劃生育、動物免疫;（5）公安領域，如公共安全、道路交通安全;（6）民政領域，如體育事業、防災減災、扶貧救濟;（7）環境和資源保護領域，如垃圾處理、環境污染;（8）城鄉建設領域，如土地管理、規劃建設管理。其中，環境和資源保護領域、城鄉建設領域被《地方組織法》排除在鄉鎮政府的職能范疇之外，但這兩個領域與鄉鎮發展、鄉鎮群眾生活卻是息息相關的，賦予鄉鎮政府相關領域職權，可以使權力運行更具便宜性與高效性。

此外，在權力下放過程中還要考慮到政府的管理成本和行政效率，根據公共產品的性質與特征，把握好權力下放的尺度。例如在環境和資源保護領域，鄉鎮政府負責的職權以滿足基本生活需要為宜，如環境檢查、垃圾處理、環境污染等，而環境監管、生態保護、大型環境事故等專業性較強的職能則由縣級以上環保部門負責。

截至2018年底，我國鄉鎮級行政區劃數量已達39945個。（3）鄉鎮的生存形態各異，在事權下放中要充分考慮鄉鎮特點，不同類型的鎮要突出不同的職能重點：以農業為主的鎮，要加強鄉鎮政府農業生產與農副產品安全監管、防災減災、扶貧救濟的職能;以歷史古跡、文化旅游為主要產業的鎮，要加強鄉鎮政府文物保護、環境保護等職能;常住人口多、經濟體量大的鎮，要強化鄉鎮政府社會治安、規劃建設、市政管理、市場監管、環境保護等職能。

鄉鎮政府的職能定位，是一項細致且龐雜的工作，它決定著執法權力下放的尺度。如果尺度過寬，下放權力太多，會造成權力運行混亂、行政資源浪費;如果尺度過緊，下放權力太少，則鄉鎮執法職能供給不足的問題無法解決。此外，鄉鎮職能定位之難還在于職責同構體系的解構和重組將給地方帶來較大壓力，事權下移意味著鄉鎮政府將成為法定職責的最終承擔者，明確的權責歸屬與界限將極大地壓縮鄉鎮政府推脫責任的空間。[14]但從另一個角度來看，在職責壓力之下，或許可以倒逼鄉鎮政府改變依賴上級政府、行政效率低下的弊病，轉向主動作為、積極履責。

（三）鄉鎮執法機構的選擇及其利弊分析

《實施意見》中首次提出鄉鎮綜合執法機構這一概念。在此之前，《相對集中處罰決定》《相對集中處罰通知》規定在市、縣兩級設立具有獨立行政處罰主體資格的相對集中行政處罰的行政機關。鄉鎮綜合執法機構在此基礎上更進一步，集中行使不限于處罰權的各類執法權。但如前文所述，《實施意見》對于鄉鎮執法機構的選擇問題是模糊的、尚未明確的。對于派出機構與鄉鎮綜合執法機構在執法權下放過程中要如何承擔各自的角色與責任，筆者從以下幾個方面對此進行比較分析。

其一，機構設立的合法性依據。目前來說，兩個機構的設立都沒有充分的合法性依據。從機構的性質來看，鄉鎮綜合執法機構作為鄉鎮政府的一個內設機構，較易取得立法上的授權;而派出機構作為上級主管部門向鄉鎮下設的機構，其設立存在較大隨意性、差異性，在立法上難以進行統一授權。從立法成本的角度來看，由于派出機構涉及行政管理的各個領域，因此不可能由某一法律或法規對派出機構的設立、職責范圍進行統一規定，而鄉鎮綜合執法機構可以由某一法律或法規對其性質、地位、職能進行統一規定，所耗費的立法成本較低。

其二，機構設立的宗旨與作用。派出機構的設立從根源上并沒有解決鄉鎮執法供給不足的問題。相反，這種通過派出機構代替上級職能部門進行執法的模式在一定程度上加劇了鄉鎮政府欠缺執法權的問題，對于定位鄉鎮政府的執法職能、理清執法權的縱向配置，乃至于鄉鎮的治理能力與效率，都是弊大于利的。而鄉鎮綜合執法機構之設立旨在集中行使下放給鄉鎮政府的執法權，其行使執法權力的便宜性與高效性是派出機構不可比擬的。

其三，機構的權力配置與運行。由于派出機構在鄉鎮之設立，其主管部門之間的權力交叉等問題也被延續到了鄉鎮。即使在各派出機構之間進行權力的集中行使，也會因為管轄問題出現協作困難、互相諉責的局面。而鄉鎮綜合執法機構集中行使全部執法權力，執法人員在該機構內部直接對某項職權負責，原主管部門及其派出機構不再繼續行使原權力，職權責任人的減少可以避免責任單位之間的責任推諉。因此，鄉鎮綜合執法機構可以避免職責交叉，還可以避免因權力重疊導致相互推諉，達到優化權力配置、避免職權混亂、提高權力運行效率之目的。

其四，上下級之間的行政組織關系。由于派出機構的管轄權在其設立機關，鄉鎮政府對其不能構成領導關系，難以對其進行業務安排。這種組織模式使派出機構與鄉鎮政府、鄉鎮實際產生脫節，導致現實中很多執法問題無法得到妥善處理。而鄉鎮綜合執法機構作為鄉鎮政府的一個內設機構，其管轄必然歸屬鄉鎮，可以有效避免“看得見的管不著，管得著的看不見”的窘境，有利于執法權的行使。但是由于進行了權力集中與整合，鄉鎮綜合執法機構與上級職能部門的關系就變得較為復雜，在縱向關系上可能形成鄉鎮綜合執法機構就某一職責須同時對若干個上級主管部門負責的局面。

綜上，鄉鎮綜合執法機構對于打破職責同構、優化權力配置、避免職責推諉、提高行政效率等方面較具優勢，不失為助力事權下放改革、加強鄉鎮執法供給的一項創新舉措。相比之下，派出機構作為上級執法職權向鄉鎮延伸的觸角，這一定位即與“授予鄉鎮政府執法職權”的思路格格不入，對派出機構進行改良始終是治標不治本。

三、建立我國鄉鎮執法體系的對策

建立鄉鎮執法體系，前提是明確鄉鎮政府的執法職能。因此，鄉鎮執法改革的第一要義是立法確立鄉鎮政府的執法主體資格，賦予鄉鎮政府執法權力;其次，將相對集中行使執法權這一權力運行方式加以明確和規范;最后，是執法機構的規范化，即重組鄉鎮綜合行政執法機構，明確該機構的定位與職責，理清該機構與鄉鎮政府、上級主管部門之間的關系。

（一）賦予鄉鎮政府執法資格與權力

在目前事權下放改革中，各地主要通過地方政府規章、地方規范性文件設立執法權。一方面，地方性法規、規章的規定不符合《行政處罰法》第20條規定的情形，不能解除行政處罰權對于鄉鎮政府的限制。另一方面，對于《食品安全法》等特別法層面的禁止性規定，由下位的地方性規章來調整這些權力顯然效力不足，因為這些職能機關的權力是由法律賦予的，根據法治的基本要求，要改變這些規定就應當由法律的制定機關，即全國人民代表大會及其常務委員會進行。[15]因此，由全國人大及其常委會通過法律授權的形式賦予鄉鎮政府執法權，才能確保具有充分的合法性。否則，在“下位法不得違反上位法”的約束下，下位法無權賦予鄉鎮政府執法的權力。

因此，賦予鄉鎮政府執法資格與權力應從上位法著手。在組織法層面，對《地方組織法》第61條第二項進行修改，賦予鄉鎮政府在環境和資源保護、城鄉建設事業領域的行政管理職能。在行為法層面，首先在《行政處罰法》《行政強制法》等一般法層面賦予鄉鎮政府執法權力，解除對于鄉鎮一級政府作為執法主體的限制，打破鄉鎮執法立法的位階壁壘。其次，在《食品安全法》《環境保護法》等特別法中對鄉鎮政府進行行政執法授權。

（二）賦予鄉鎮政府相對集中執法權

在一般法層面明確規定鄉鎮政府可以進行相對集中執法，在組織法與特別法中可以不予規定。組織法作為一國行政組織的總綱，其宗旨是明確行政組織的架構、職能以及權力運行的原則，至于權力運行的模式可能因各權力性質而存在差異，涉及組織精細化管理的多樣性、差異性，因此在組織法中可以不作規定。而在特別法中不另做規定，則是因為一般法規定相對集中執法的效力及于特別法，如需排除這一效力，基于“特別法優于一般法”的原則，特別法直接作出相反規定即可。

規范相對集中執法的具體內容。目前有《行政處罰法》與《行政許可法》為相對集中行使處罰權、許可權提供了合法性空間，但對于如何相對集中執法的具體內容未進行規范，例如權力可否相對集中行使問題，從權力所屬的領域來看，只有具有一定關聯性的權力才可集中執法，從權力類型來看，同一領域內或若干關聯領域內的監督檢查權、處罰權等可以進行相對集中執行。此外還有集中執法主體的選擇、集中執法的程序等問題需要進一步規范。

（三）組建鄉鎮綜合執法機構

首先，在組織法層面對于鄉鎮綜合執法機構的性質、地位及職能予以規定。對于鄉鎮綜合執法機構的定位，筆者主張采取《實施意見》中的觀點，將鄉鎮綜合執法機構作為鄉鎮政府的一個內設機構，以鄉鎮政府的名義對外行使執法權。這是因為，按照地方組織法的規定，鄉鎮政府不再下設行政主管部門，況且鄉鎮政府本身就級別低、權力小，如果將其設立為一個獨立行使職權的行政機關，勢必很難處理二者之間的關系，影響鄉鎮執法效果。[3]

其次，撤銷派出機構，整合利用原有資源。鄉鎮政府通過行為法授權取得了執法的主體資格與權力，那么上級主管部門在鄉鎮執法的派出機構就應當退出鄉鎮執法領域，所有人力、資源都回歸到其設立部門。這意味著，剛剛獲得執法權力的鄉鎮政府必須在毫無執法資源、經驗的基礎上，短時間內組建一支執法隊伍。相比之下，將派出機構的資源移交鄉鎮政府，下沉派出機構的執法力量，不失為一種更高效的方法。至于撤銷部分還是全部派出機構，筆者不認同《實施意見》中派出機構與綜合執法機構二者共存的觀點，建議撤銷全部派出機構。并非所有權力都適合集中行使，但鄉鎮綜合執法機構如果僅集中這部分權力，而將不宜集中行使權力的派出機構予以保留，盡管二者之間不存在權力重合、需要協調合作的情況，但是派出機構在鄉鎮難以充分開展執法工作。從行政效率和行政資源成本的角度出發，將這部分權力一并集中到綜合執法機構，有利于權力的高效行使。

最后，理順鄉鎮綜合執法機構與上級主管部門的關系。在鄉鎮設立綜合執法機構之后，縣級主管部門必須退回向鄉鎮延伸的執法權限，不在鄉鎮區域內行使執法權。二者職責分工的基本原則是由鄉鎮一級直接承擔鄉鎮領域內的執法工作，縣級主管部門的職能主要側重于監督指導以及協調重大執法活動。[16]落實到具體工作，還要結合各鄉鎮的執法需求、執法能力、執法環境等考量因素，例如對于鄉鎮一級確有執法困難或無須由鄉鎮單獨執法等情形，可由縣級主管部門進行執法。

結 語

鄉村治理與職權改革經歷了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈循環。政治職能具有動態性，政府需要不斷調整自己的職能以適應社會發展的需要。[17]總體而言，不論采取何種形式的鄉村治理，都離不開鄉鎮政府職能的法治化。只有在一般法與特別法各層次上將鄉鎮政府的執法權力確定下來，才能保證組織法上鄉鎮政府的執法職能在現實中得到最大落實。鄉鎮治理問題的一大難點在于，我國農村的現實情況是多樣復雜的，通過統一的形式規范難以解決各式各樣的問題。進一步通過大數據進行分析，或許可以在某種程度上破解我國鄉鎮治理多樣化的難題，對于執法權的縣鄉配置、執法權的集中行使乃至鄉鎮政府的職能供給、鄉鎮治理的法治化路徑等問題進行類型化研究。

注釋：

（1）參見《新塘概況》。

（2）參見《新塘鎮人民政府2016年度行政執法數據》，《增城區新塘鎮人民政府2017年度行政執法數據》，《廣州市增城區新塘鎮人民政府2018年度行政執法數據》。

（3）參見《2018年民政事業發展統計公報》。

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（責任編輯 吳 楠）