淺析農村土地三權分置改革

田 晴

(鄭州大學法學院，河南 鄭州 450000)

上世紀70年代末推行的以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地改革，激發了農戶的生產積極性，隨后“兩權分離”從國家政策上升為法律，在《憲法》和《物權法》中予以規定。

伴隨著城鎮化加快和社會主義市場經濟的日益成熟，“兩權分離”的權力體系弊端也暴露出來。一方面，農戶紛紛進城務工，致使大量農地成為荒地。另一方面，轉讓土地承包經營權只能在村集體內進行，阻礙農業的規?；洜I。中央層面立足于強烈的社會訴求，從十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，到十九大提出的鄉村振興戰略，逐漸使得農村改革以“三權分置”為主線的脈絡逐漸清晰。

一、“三權分置”理論淺析

作為中央政策層面的“三權分置”要想更具可操作性，就必須對各項權利的性質和內容做出界定，促使所有權、承包權、經營權和諧存共存。學界對此大致有兩種意見，持反對觀點的學者認為，這是“制度倒逼立法”的體現，不利于法律體系的穩定。也有學者主張放開土地承包經營權流轉，如此一來，便無再引進經營權的必要[1]。

當然，學術界也不乏支持改革之人。有學者認為“三權分置”使得土地這一生產要素兼具社會保障功能與經濟效率功能，迎合了公平與效率社會理念的要求，是值得推行的。

也有學者對名稱提出修改意見。主張將土地經營權命名為“耕地經營權”或者“耕作權”，雖然叫法上有所差別，但權利內容上別無二致[2]。

(一)土地所有權

根據憲法規定，除非法律明確規定農村土地屬于國家所有外，村作為一個集體組織當然的擁有農村土地所有權。在實踐中基于效率與成本的考量，通常由農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組等代替使用所有權?；谵r村土地所有權主體的“代替”需求，同時為了防止農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組濫用權利，代替主體行使權利必須嚴格遵守法律實體與法定程序的規定，并接受實質上作為農村土地所有者的農村集體的成員的監督。

從《物權法》第39條規范可知，所有權是物權中最具代表性的一種權利，其本身承載著最完整的物權權能，為物權人實現占有、使用、收益、處分提供了法理基礎。

我國以往的政策導向往往偏向于強化所有權，這是基于鞏固社會主義公有制基礎需求而提出的。隨著時代的發展，單純地強調所有權已經顯得不合時宜，正確的姿態應當是在堅持農村土地所制的基礎上，適當增強農村土地的經濟屬性，以市場競爭帶動農村經濟發展，“三權分置”理論則為這一設想提供了理論指導。土地承包權與經營權的分離，使得所有權固有的權能得到合理地分層與分割，呈現出適當弱化所有權，強化用益物權的趨勢，這一大膽的嘗試，將極大地有利于盤活農村經濟，推動農村經濟有所發展。

(二)土地承包權

關于承包權的性質，學界學說紛紜，最具代表性的是“成員說”與“物權說”。

成員說立足于當下土地承包經營權，認為只有具備村集體這一組織的成員身份，才能獲得此項權利。在此基礎上，承包權還是一個以戶為單位的權利，這是對“增人不增地，減人不減地”土地政策的積極響應，可見婚喪嫁娶并不影響承包權的穩定性。

物權說認為土地承包權是一種用益物權。如果將其界定為成員權，那么與權利分離的構造規則相背離，而且，將承包權界定為一種實際的財產權，在優先保護物權的體例下，農民的利益得以維護，也未阻礙社會承擔的保障義務有效發揮[3]。

樓建波等學者主張承包權與經營權的性質界定，不能從權利概念本身去構建，而是從權利分離的功能目的去入手研究[4]。在當前需要放活農村土地流轉的背景下，之所以仍然保留農民的承包權，筆者認為這一方面是我國城市化進程中保護農民利益的需要，另一方面是我國當前法律體制內所能承受的最大化的改革容量有關。我國廣大的農村地區由于大量本地資源的流出以及地理交通位置的先天不足，致使當地的經濟發展狀況落后，人民生活水平難以提高。隨著我國不斷的推進城市化，市場經濟的介入，農村原有的經濟生態必然會發生巨大的改變，當地居民的利益保護將面臨巨大的挑戰。與此同時，承包權與土地承包經營權的部分功能相重合，可以在實現在原有法律框架體制下的平穩過渡，最大化的減少立法成本，降低社會成本損耗。因此，將土地承包權界定為用益物權更為合適，通過延續土地承包經營權的部分權能，以更強的物權效力來保護農民的既得利益，同時與原有的土地承包經營權區分開。

(三)土地經營權

1.土地經營權的性質

關于土地經營權的性質，有“債權說”與“用益物權說”。

主張債權說的學者認為，在土地流轉的過程中，要重視雙方當事人通過約定以流轉期限、價格面積等權利義務為內容的民事合同，使受讓方在土地承包期內取得土地經營權，出讓方在土地經營權出讓期間行使與土地經營權的相關權能凍權能。其產生的依據是當事人的意思自治，在雙方當事人之間法律效力，因此具有債權的性質。同時正是基于此，很多學者認為《合同法》為土地經營權流轉提供了制度空間[5]。

一部分學者主張經營權是用益物權，希望通過物權來保障土地經營權的交易安全。反對者指出這一學說存在著法律邏輯上的漏洞。首先，根據物權法定原則，我國的物權法中沒有經營權這一說，用益物權說于法無據。其次，根據一物一權原則，經營權的客體指示不明，有學者試圖從所有權的分層來解釋，認為所有權可以作為土地承包經營權的客體，同樣土地承包經營權也可以作為土地經營權的客體。

其實，《物權法》所確定的一物一權原則，指的是同一個物上不能同時存在兩個及兩個以上的所有權以及性質不相容的他物權。當一個物上存在兩個或者更多用益物權時，只要是功能不妨礙，那么它的存在就都是有效的。另外在國際上，物的“所有”理念有逐步被物的“利用”理念所取代的趨勢，順應國際法學理論趨勢，更多的關注物的“利用”，對我國樹立法治國家形象至關重要。

2.土地經營權的內容

整體上，當土地經營作為土地承包經營權的一項權能，轉而上升為一種權利，并將其界定為用益物權時，應包含著占有、使用、收益、處分等權能。此處的處分特指的是經營權人有權將經營權進行抵押、入股等，不必經過承包權人的同意，這與之前的土地承包經營權不能抵押形成了鮮明的對比。經營權所包含的收益權能除了指經營權人有權就自己種植的作物享有收益外，還應包括土地被征收情形下對補償款的取得。

二、“三權分置”的困境及突圍

(一)完善法律法規

中央層面推行的“三權分置”政策在理論上初步形成了比較完善的權利體系，但是還未通過立法將其納入法制軌道。旁觀其他領域的改革，均是在時機成熟下，將政策轉化為法律內容，把改革成果通過法律規定強化。為了引導農地產權改革方向，應該完善有關法律法規，保障農民權益不受損。首先，應該在《物權法》中對農村土地所有權、土地承包權、土地經營權做出規定，給予其合法法律地位，界定其物權屬性，并明晰各自權能，理清權利邊界。其次，以修改后的《物權法》為藍本，對《農村土地承包法》等法律中與土地產權相關的內容作出調整。最后，應盡快出臺能更好實現具體職能的法律法規。比如《土地流轉合同管理條例》、《征地補償管理辦法》等，為各方提供行為規范，使糾紛解決有法可依。

(二)加快土地確權、分離登記

對于農戶來說，土地是最重要的生產資料，更何況基于農地發生的承包權、經營權都具有對世效力，因此更應謹慎的進行確權登記工作。如今，全國各地都在開展確權登記頒證工作，將農村承包權與具體農戶一一對應起來，這是有序進行農地流轉的前提。登記的內容涉及產權、邊界、面積等各種事項，并要制作頒發相應的等級證書，還要應對由于權屬不清發生的確權糾紛，諸如此類，都極大增加了頒證工作的困難，拖慢了改革的進程。道阻且艱，必須堅定不移的落實工作，為改革積蓄力量。

同時，還要完善分離登記制度。當承包權與經營權為同一主體時，自然省去了分離登記這一步驟。當土地流轉給他人時，他人便享有了經營權。遵循《物權法》的“公示公信”原則，進行登記公示，排除了他人的不當干預，也保護了第三人的知情權，是雙贏之道。目前登記部門應該把握好土地確權登記這一契機，同時登記好土地分離狀況，為后續工作奠定良好基礎。

(三)優化農業補貼政策

當下一些地區以承包人而不是農地經營者為農業補貼發放對象，且農業補貼金額較低的做法并不利于農村土地經營權流轉，會減弱轉出戶土地轉出意愿，增加轉出戶對土地的依賴[7]，主張農業補貼對象易位，此論斷與中央政策倡導的“放活經營權”相吻合。畢竟實際經營人對農地的經營付出了巨大的心血，投入了生產技術，農村補貼能夠在一定程度上鼓勵經營權人積極進行農業生產。前文就承包權的權能進行分析時指出承包權人享有收益的權能，一是土地流轉的對價，二是征地補償，與此處的農業補貼并沒有聯系，應加以區分。

三、結語

“三權分置”政策的提出是國家政策與時俱進的體現，順應了時代發展潮流，為農村發展指明了新方向：堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，允許土地經營權流轉。改革順利進行將會為農村發展帶來機遇，進而解決“三農”問題。推行改革最根本的解決方法是將改革予以法律之中，由法律作出細化規定。尤其是對新出現的經營權和承包權屬性和權利內容，相關法律應該博采眾長，盡早使得概念含義穩定下來。除此之外，還應該發揮政府部門職能，促進登記工作早日完成。無論是立法改進還是推動執法，都應該切實保障好農民的利益，促進農業規?；l展。