德國政府開放數據分析及其對我國的啟示*

陳 美

（湖北工業大學經濟與管理學院 武漢 430068）

1 引言

德國政府組織架構為聯邦政府，下設16個州，包括柏林、漢堡、不來梅等3個市州及其他13個州，為歐盟中人口最多的國家。同時，德國還是世界第二移民目的地，僅次于美國。德國聯邦政府在2010年就倡導開放數據，但地方政府不想推進，使得聯邦政府與巴登-符騰堡州政府開始合作推進。總體來看，德國各州政府雖都在聯邦政府開放數據網站中，但該網站運作了兩年以后，由于沒有強制地方政府一起推進，因而缺乏部分地方政府數據。各州政府由于缺乏人力、財力，開放數據的進度及成效有限。2017年5月，在萬維網基金會發布的《開放數據晴雨表：全球報告》（第三版）中，德國在全世界綜合排名第十四[1]。選擇德國作為開放數據研究案例，原因在于：一方面，從國內研究情況來看，目前有學者對英國、美國、新西蘭、法國、澳大利亞、加拿大、巴西等國開放數據進行了研究，但未對德國開放數據進行系統分析；另一方面，相對于美國、英國等開放數據先驅國家而言，德國開放數據還存在一定問題，可以為我國開放數據建設提供參考。為此，本文對德國政府開放數據進行系統調研，以期為我國開放數據建設提供參考。

2 德國政府的開放數據行動

2.1 開放政府行動計劃發布與完善

2010年9月，德國發布《政府計劃：網絡型與透明型行政管理》[2]，強調公共行政需要網絡連接與透明度。這是因為公共信息的透明度能提高問責、促進公眾參與，有助于不同團體的互動，進行公共事務的決策，提高行政效率和公共行政績效。該報告還認為，開放政府的推動需要行政部門之間相互理解并分享，構建公開透明、公眾參與及信息安全的配套機制。為此，各級政府部門應當在法律范圍內界定開放數據，如公共部門的職能、規劃目標及其所能搜集或處理的相關數據。2010年9月，德國信息技術規劃委員會發布“國家電子政務戰略”[3]，將“促進開放政府”的項目作為實施電子政務戰略計劃七個重點項目之一，主要重點在于開放政府數據。2014年2月，德國發布《塑造德國的未來》[4]，強調聯邦政府與行政部門必須在符合法律的前提下推動開放數據，以標準、機器可讀格式，通過開放授權條款來釋放數據，并在相關法律法規通過之前，在符合法律的前提下完成聯邦各個部門的評估與決策，釋放越來越多的數據。

2.2 開放數據門戶網站的建立與使用

在德國政府開放數據門戶網站Govdata.de之前，德國許多平臺已經在釋放公共部門信息或數據，但僅限于州或地方政府層級，如GENESIS Online和Geoportal等。GENESIS-Online是聯邦統計局的主要數據庫，它包含官方統計結果在內的廣泛專題范圍。Geoportal.de是地理數據的搜索引擎，可提供從能源到保護各種主題的地圖、航空照片。德國政府認為開放政府的基礎工作是建立開放數據平臺，而且不能發布那些涉及可追溯到自然人及影響國家利益的數據。因此，2013年2月19日，德國推出Beta版政府開放數據門戶網站，經過2年實驗階段以后于2015開始正常運行。大量國家部門以及十個州通過這個單一平臺提供大量數據集[5]，該網站的營運由聯邦與部分州、地方政府負責。德國開放政府數據門戶網站不只發布國內相關數據，而且包括國外相關比較數據，如經濟合作與發展組織（OECD）成員國在所有教育領域有關教育機構支出占各國國內生產總值百分比、OECD國家在不同教育領域有關教育機構支出占各國國內生產總值百分比等。

截至2017年10月，該網站已有20 781數據集，涵蓋13個德國公共部門，主要包括14個數據集分類，分別為：人口，教育與科學，地理學、地質學和地理空間數據，法律與正義，健康，基礎設施、建筑和生活，文化、休閑、體育和旅游，公共行政、預算和稅收，政治與選舉，社會，運輸，環境與氣候，消費者保護，經濟與工作。該網站數據格式包 括：csv、html、wms、kartenviewer、xlsx、pdf、xml、gdi download、xls、wfs。該網站優先以開放標準格式提供數據，并允許機器可讀性。網站的基礎為CKAN，即一種用于存儲和分發數據的Web系統，被廣泛用于世界各地的各種開放數據項目。在數據提供方面，該網站上的數據提供者原則上是所有行政部門，不提供來自私人、科學或其他機構的數據。整體來看，開放數據是德國開放政府的核心要素，尤其是在信息自由、開放標準界面、開放原始碼等方面，開放的對象已擴及學校、議會及學術研究等領域。

2.3 G8《開放數據憲章》的簽署

八大工業國組織（G8）的始創國有六國，包括法國、美國、英國、西德、日本、意大利。后來，加拿大于1976年加入，成為七大工業國組織“G7”。第八個成員國為俄羅斯，于1997年被接納成為成員國，正式形成八大工業國組織“G8”。G8于2013年簽署《開放數據憲章》，以“數據默認為開放”“質量與數量”“所有人都可使用”“釋放數據以改進治理”“釋放數據以激發創新”五大數據開放策略為原則，要求在保護數據隱私的同時，考慮民間對政府高價值數據及授權使用的需求，促進民間創新運用。然而，德國存在的一個問題是，G8《開放數據憲章》執行緩慢，沒有采納《國際開放數據憲章》[6]。

2.4 加入開放政府伙伴關系

開放政府伙伴關系聯盟（Open Government Partnership,OGP）2011年由巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國及美國等八國政府發起，共同簽署并倡議《開放政府宣言》（Open Government Declaration），迄今已超過70個會員國，累計提出數百個國家行動計劃（National Action Plan），并提出促進政府透明的承諾。OGP 定期由推動委員會（Steering Committee）主席于該國主辦OGP全球高峰會，由來自世界各地產政學界的參與者，就開放政府議題共同分享及交流經驗，并分享各國最佳案例及開放政府相關重大發展。OGP于2015年通過《國際開放數據憲章》，該憲章除了接納《開放數據憲章》的原則，其目標是將地區組織也納入應開放數據者。2016年，德國加入OGP。

2.5 《開放數據憲章——德國行動計劃》的發布

為讓開放數據計劃順利執行，政府數據透明化的提升也變得格外重要。因此，德國內政部長de Maizère針對G8簽署的《開放數據憲章》，于2014年11月推出行動計劃[7]。該計劃提供政府部門的數據讓公民參考。依照該計劃，在2015年4月底前，各聯邦政府部門將提供兩個數據集，通過德國政府開放數據網絡平臺Govdata（https://govdata.de/）發布。這些數據包括警察局統計犯罪紀錄、政府建設合作案件、社會福利預算、德國國家數字圖書館數據及所有德國聯邦教育與研究部的開放數據。該計劃做出四個方面承諾：制定法律和其他文件；盡可能開放現有的政府數據；將GovData作為中央開放數據門戶；定期與公民社會、媒體和研究機構進行交流與對話。

2.6 促進政府數據利用

開放數據是為共同利益而建立的所有數據集，可免費自由使用，這些數據只需通過加工或稍加變化，即可免費自由傳播，從而促進公共利益。德國通過修正現有法律，讓政府數據可以在Creative Commons Zero License（知識共享零許可協議）規范下逐步地開放，并將數據集中于同一網站平臺（www.rijlsoverheid.nl.）中。該網站標明除特殊情形外，無需任何條件，所有數據皆可在任何目的下進行數據再利用。以地理數據為例，德國聯邦地圖測繪局于2013年4月9日宣布將1：250 000的土地利用圖和相似比例的地形圖以開放數據的方式釋放，此舉措為德國聯邦政府的開放政府計劃作出了重要的貢獻。德國聯邦政府為推動開放數據，配套修改了《地理信息取用辦法》及其補充辦法，此舉使 BKG所釋放的數據能以符合開放授權精神的模式被使用。此外，德國內政部為了推動這些數據的開放利用，特別設計了APPS獎，讓民眾針對政府可提供的開放數據，提出更好的設計與建議。

2.7 加強開放數據評估

表1 評分表[8]

德國慕尼黑政府信息技術部門和開放知識基金會德國分會、德國開放政府/開放數據社群合作發放了一份開放數據評估問卷。該問卷請國內政府機構試填后，依據國內現況略作調整，即可讓政府部門自行參考、評估其針對開放政府/開放數據的準備狀態。該問卷是針對現況的分析，與未來的規劃無關，包括五個方面：參與/社群、技術/數據、領導、組織、學習能力。每個方面的總分是40分，各有8個題目，回答選項為：強烈不同意（1分）；不同意（2分）；稍微同意（3分）；同意（4分）；強烈同意（5分）（見表1）。其中，部分問題可能無法以同意程度來衡量，那么可依符合該問題條件的比例或頻率填答，比例或頻率越高則分數越高。在填完后，除了可以用五角圖來呈現政府部門在五個方面的強弱之外，該表的設計者也提供了總分的評比，分成五種不同等級的整備程度，希望政府機構能參考填寫結果，完善不足之處。

3 德國政府開放數據分析

3.1 德國聯邦政府開放數據優勢分析

3.1.1 法律法規的支持

表2 德國開放政府數據相關的法律法規

在政府開放數據的法律層面，德國擁有一系列開放數據相關法律法規，見表2，其開放數據的法制規范相當完備。與其他國家不同的是，德國由聯邦與各州分別制定《信息自由法》，強調政府開放數據義務，并賦予民眾要求政府提供數據及使用數據的權利，而且明確開放數據的項目、范圍及收費原則等。但德國各州政府《信息自由法》的立法進度較為緩慢，而且其規范內容也有差異。

3.1.2 重視公民參與

德國開放政府在城市規劃、公共建設、財政預算、環境能源等各個治理維度均十分重視公民參與，尤其是有些州或市政府的層級，已發展出一套相當成熟的運作模式。例如，巴登-符騰堡州在德國推動公民參與開放數據方面處于領頭羊的地位，其設有義務職位的公民社會與市民參與部門顧問，即認為當今社會民眾要求更高透明度，因而政治決策必須事先說明，讓公民參與，公民才會接受。政府還在每個部門設置開放數據聯系點，并開始與公民社會、企業、媒體和學術界的用戶共同參與。所有這些措施都被政府在一個公共可用的網站上進行監控和記載[9]。

3.1.3 漸進推進數據整合

德國從《信息自由法》及各項執行細節上扎實地逐步開展開放政府數據的各項工作。目前開放政府數據平臺還在入口網站階段，重點是建立各級政府間運作的開放政府數據平臺運作原型，目標是整合并網絡化聯邦與州政府及各地方政府現有數據平臺，支持其他數據平臺及符合用戶期待。目前重點除了數據開放問題外，還有如何整合數據平臺的問題。雖然整合進度緩慢，但這與德國民族特點有關。德國是一個較為務實的國家，許多事雖有目標，但不強求一步到位，而是要求務實，一步一步地做好每一個環節，如首先要將《信息自由法》計劃好，將各方面的細節都處理好，才會將數據釋放并整合。

3.2 德國政府開放數據缺點分析

3.2.1 缺乏“默認開放”原則

德國《信息自由法》使得公民有權要求獲取政府信息，但并沒有規定政府部門應積極披露數據，也沒有要求其以機器可讀格式提供文件和數據。盡管如此，政府實際上已在中央開放數據門戶上發布數據。德國在其開放數據政策和實踐中不遵循“默認開放”的規定，而且例外情況并非由政府規定。為此，2016年9月，德國總理安格拉·默克爾公開宣布，政府將通過一部法律，為主動披露政府數據提供強有力的法律依據。諸如開放知識基金會德國分會之類的開放數據監管機構要求將“默認開放”原則和有限的例外原則納入進來[10]。但有待觀察的是，這個新法律在政府數據披露中的“默認開放”原則及其在實踐中得以執行的程度。另一方面，《信息自由法》規定的豁免包括內部和外部安全利益、公共安全、第三方保密信息、個人數據保護和知識產權[11]，這一豁免情況可以作為“默認開放”的未來情形。

3.2.2 保守的組織文化

行政機關是政府開放數據平臺的重要把關者，它所起的關鍵作用在于：衡量組織文化是否已有適當改變與調整；做好透明開放及接受人民監督與問責心理準備。作為歐盟龍頭老大及G8重要成員，德國通過支持政府開放數據戰略或憲章，據此提出具體執行的國家行動計劃，但德國從聯邦到地方的政治領導或公務員對政府開放數據實質上都持相當保守甚至排斥的心態，對開放更多數據的承諾也往往停留在口頭。德國許多推動開放政府的學者專家對此進行批判，但組織文化的改變絕非一蹴可就，需各方共同持續努力。目前，德國GovData是政府開放數據平臺，共有10個州加入，尚有6個州未加入，有4個州政府尚未制定該州的《信息自由法》。政府開放數據平臺上的數據不多而且進度緩慢，主要是德國人對于過去納粹的監控反感懼怕，文化意識上擔心數據開放造成個人隱私泄露，因此必須有說服民眾的措施和時間。

3.2.3 缺乏領導重視

隨著德國政府宣布加入開放政府伙伴關系，開放數據得到更多政治關注。然而，德國用于推進開放數據的資源仍然是有限的：內政部致力于開放數據的僅有兩個全職崗位，用于國家開放數據門戶運營的預算相對較少[12]。聯邦政府及相關州政府對于開放數據并未投入足夠的人力、物力，缺乏建立開放數據系統的相關人力資源是原因之一。這使得德國各州在面對聯邦政府要求釋放數據或建立開放數據平臺時，往往以缺乏人力或財力為由拒絕。但是，實際上不少拒絕開放數據的地方政府本身財務狀況良好，如德國巴伐利亞州實為德國財政排名前幾的邦，但因其主政者執意抗拒，德國聯邦政府開放數據平臺不得不將與其相關的數據移除。反觀德國巴登-符騰堡州，因所選出的州長非常重視開放數據并認為政府運作應完全對人民公開，故在推動開放數據上頗有成效，成為聯邦政府在推動開放數據工作上的重要動力與伙伴。整體來看，開放數據從最高層政府那里得到了有限的支持。可見，聯邦政府及各州政府領導重視開放數據的程度不同，影響著各級政府開放數據的意愿與進度。

4 德國政府開放數據對我國的啟示

4.1 利用法律法規和政策來進行頂層設計

許多戰略和國際行動塑造了德國的開放數據議程，包括G8的《開放數據憲章》、歐盟委員會的《數字議程》（European Commission’s Digital Agenda）、國家的《電子政務戰略》（The National E-Government Strategy）以及不同的政府計劃，如《網絡和透明行政管理》、德國的數字議程[13]，它們都指導著政府開放數據的行動。近十幾年，德國聯邦及各州陸續制定法律、協議、憲章、行動計劃及標準化規范，逐步成為開放政府數據政策的基礎。通過長期倡導政府數據開放，敦促政府部門形成政治承諾，教育社會大眾形成全民共識，成為德國開放數據政策最核心的部分。就我國而言，2015年9月，國家發改委相關負責人就《國家信息化發展戰略綱要》進行答記者問時指出，政府數據開放的工作之一就是建立健全相關法規制度，實現最大程度開放[14]。我國于2008年頒布《政府信息公開條例》，但至今僅停留在法規層面，不具有法律效力。另一方面，我國開放數據政策分散于各個文件當中，尚不具有中央層面統一的政策[15]。在政府信息公開走向開放政府數據過程中，這一變革會不斷挑戰那些為解決“老問題”而設計的法律[16]。因此，為了從頂層提供法律法規和政策保障，有必要將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》或《政府數據開放法》；在中央層面，制定統一的開放數據政策，避免全國開放數據政策的碎片化局面。

4.2 加強開放數據評估

2017年5月，在萬維網基金會發布的《開放數據晴雨表：全球報告》（第三版）中，中國在全世界綜合排名第71位，其中準備度第46，執行力第10，影響力第11，這意味著我國政府開放數據還處于落后位置，尤其是準備情況。當前，具有代表性的評價項目包括：聯合國的“開放政府數據調查”、經濟合作與發展組織的“開放政府數據指數”、開放知識基金會的“全球開放數據指數”、萬維網的“開放數據晴雨表”、世界銀行的“開放數據準備度”。盡管這些項目從不同評估視角，利用不同評估指標和方法來進行評估，但“實際上重點關注開放政府數據的評估，特別是經濟以及公共和社會價值的實現”[17]。例如，為了在開放數據與數據安全之間進行平衡，可以對某些法律法規規定必須開放的數據進行價值與風險評估，當數據開放所帶來的價值遠遠大于風險時，則進行限制開放，并告知當事人，當數據開放帶來的價值遠遠小于其產生的風險時，則不開放[18]。因此，為了推動我國各級政府開放數據，以及鑒于開放數據可能需要考慮的因素，我國有必要借鑒德國的開放數據準備狀況評估問卷，在國內政府單位試填后，對問卷中參與/社群、技術/數據、領導、組織、學習能力等方面依據國內現況略作調整。在評估結束以后，對表現突出的部門加大財政分配傾斜，并對個人進行表彰[19]。

4.3 注重公民參與

公共參與這一概念最早起源于威爾遜的“政治-行政”二分法。威爾遜最大的功勞在于將行政學從政治學中分離出來，他提出，政府包含“政治”和“行政”兩種功能，“政治”是國家意志的表達，“行政”是國家意志的執行，這兩者是不同的功能，而公共參與意指公民參與“國家意志”的界定當中[20]。作為一項公共服務，政府開放數據需要公民參與開放數據政策過程和實踐當中。正如彼得斯所述，“一個真正具有效率、效能的服務計劃需要服務對象的主動參與，而不是服務對象的被動接受。”[21]對于公民而言，應認識開放數據的優勢：由于開放數據具有容易獲取、擴散、使用等特性，通過開放數據，政府執政成果更易廣為大眾認識，而這也意味著大眾要檢驗政府執政將更為簡便，因而能促進政府執政更加公正和透明。政府可以充分利用非營利組織的優勢，讓其明確公眾的數據需求，進行開放政府數據的價值共創[22]。因此，我國政府開放數據網站應當加大對Web2.0、社交媒體的技術與可視化工具等的利用，讓公民能有效參與政府開放數據建設當中，提出自身的數據需求并針對相關問題提出建議。

4.4 漸進推進政府數據整合

面對當前的物聯網與大數據時代，系統整合是一大課題。我國自推動電子化政府以來，建立了許許多多的信息系統，但因業務領域不同或技術更新改版，各信息系統間存在著較高異質性，系統整合成為挑戰。開放數據可以促進各系統在應用層面的整合，若再配合開放存取應用程序編程接口（API），將可達成系統自動機器對機器（Machine To Machine, M2M）。對政府而言，一方面可以加速機關之間的數據或信息交換效率，縮短行政流程；另一方面，可以擴大政府與外界的交流，刺激思考、增強政府應變能力。因此，從公共決策的角度來看，我國有必要借鑒德國的經驗，漸進采取政府數據整合方案。漸進決策，事實上是指把整個政策制定過程看作是由若干獨立的小的漸進決策組成，而這些小的漸進決策是回應短期內的政治環境而作出的[23]。幸運的是，2017年5月，國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享實施方案》，明確要求“推動開放，加快公共數據開放網站建設”。因此，為解決政府數據分散問題，有必要逐步推進政府數據整合，從戰略和戰術層面確定整合領域和步驟，確保在各個政府部門互動以及達成共識的基礎上，按部就班推進這一進程。

4.5 建立開放數據文化

行政文化包括了人們對行政活動的態度、信仰、情感和價值，具體地說，包括行政意識、政治意識、民族氣質、行政心理、行政思想、行政原則、行政觀念等方面[24]。作為行政文化的重要組成部分，政府開放數據文化是行政文化在政府開放數據領域的具體體現，它是政府及其公務員關于政府開放數據事務的理念及其指導下的行為準則。就德國而言，專家們批評德國缺乏全面的開放數據戰略，面向開放數據的電子政府解決方案實施緩慢，以及公共部門喜歡安全要勝過開放和創新的文化[25]。但我國傳統的 “民可使由之，不可使知之”的封閉觀念仍然存在。在公共行政學發展的歷程中，行政文化的演變通常分為三個階段：管制型、管理型和服務型。為了朝著服務型開放數據文化轉變，有必要加強對政府及其公務員的培訓，邀請政府開放數據領域的著名專家學者及實務工作者進行授課，授課內容包括政府開放數據的理論、法律制度、方法及國外實踐經驗等，讓其明白開展政府開放數據工作的必要性和迫切性。

4.6 加強領導重視

從組織角度來看，目前德國有關開放數據的主要組織有3個，包括德國政府網絡2.0、開放數據網絡及開放數據基金德國分會等，其主要關心的議題包括開放數據、開放政府、開放存取、信息透明度及公民參與等。當談到開放數據時，諸如《開放數據晴雨表》等國際排名顯示，德國沒有像美國、法國和英國等開放數據先驅一樣保持前進。原因在于，德國在國家層面確實有一個積極的開放數據計劃，但開放數據從最高層政府那里僅得到了有限的支持，沒有具體的開放數據監管，從而不能確保政府部門積極主動發布數據。從組織角度來看，“組織發展是一個必須從上往下推行的過程。當領導層為組織生活設定了基調后，如果沒有從上往下的無拘束的合作，所有改變組織生活的步調和質量的努力都是徒勞的。”[26]因此，我國有必要加強中央領導重視，如2015年3月6日，中國國務院總理李克強在參加山東代表團審議《政府工作報告》時表示中國政府支持政府數據開放共享：“政府掌握的數據要公開，除依法涉密的之外，數據要盡最大可能地公開。”[27]為了進一步加強政府開放數據監管，有必要采取激勵機制和懲罰機制，對那些主動開放數據的政府部門負責人優先給予職務上的晉升，對那些消極抵抗的政府部門負責人進行批評和通報。

（來稿時間：2017年12月）