防范化解地方政府債務風險的調查與思考

摘 要： 在三大攻堅戰之一的“防范化解重大風險”中，地方政府債務風險是其重要內容。在對石嘴山市地方政府債務調查了解的基礎上，從財政和金融相互配合化解地方政府債務的關注點出發，提出完善政府債務管理體制，強化債務的信息披露、加快合規融資渠道建設，避免短期流動性風險、加快政府職能轉變，切實推進平臺市場化轉型等建議。

關鍵詞： 地方政府債務風險 財政 金融

一、石嘴山市地方政府債務基本情況

2014年底，寧夏回族自治區財政廳核定石嘴山市本級置換債務總額3733億元，計劃到2018年8月，逐步置換各類到期政府債務、化解歷史遺留欠款。截至2017年末，石嘴山市本級已累計完成2926億元置換債置換任務，占債務總額的784%。“明債”（即顯性債務）的規模和風險已受到顯著控制。但因2012-2015年，石嘴山市轄的兩區財政以暫付款掛賬的方式對部分重點工程建設、工程欠款等急需支付而預算無法安排的資金進行墊付，由于財政收支矛盾加劇和土地出讓金收入斷崖式下降，打亂了政府原定的還款計劃，暫付款規模逐年擴大，形成了隱性債務。但區縣級財政自身財力較小，且上級財政未對縣級財政的債務進行兜底，全市地方債管理的主要問題轉向為縣區級的隱性債務風險。

二、規范地方政府債務風險主要政策及地方化解債務風險的舉措

繼2014年10月《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱43號文）發布后，財政部、發改委、人民銀行等各部委單獨或聯合發文規范地方政府舉債融資行為的一系列政策相繼出臺，見表1。尤其是2017年50號文與87號文發布后，各地根據政策要求，進一步規范地方政府債務管理，切實防范債務風險。

（一）政府部門積極化解存量債務，嚴控新增債務

2017年6月，石嘴山市政府印發了《市人民政府辦公室關于進一步加強政府性債務管理的通知》，從規范政府擔保行為、債務風險管理、化解存量債務、加強平臺公司融資管理等方面提出了相關要求。

1規范債務舉借擔保行為，嚴控債務用途。根據50號文、87號文等要求，對違規擔保以及借政府購買服務、PPP、政府投資基金等違法違規融資行為進行規范清理。同時合理控制債務余額規模，確保債務風險可控，對于舉借債務只能用于公益性支出和適當歸還存量債務，不得用于經常性支出。同時，建立責任追究機制，將化解防范地方債務風險納入績效考核。

2建立防控保障機制，防范債務風險。市、縣（區）兩級政府根據財力狀況、債務負擔等情況建立當地政府的債務風險應急處置機制，在出現償債風險時，通過調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、處置政府或債務部門可變現資產、調整支出結構等方式籌集資金償還債務，防范債務風險。對于達到啟動地方政府財政重整計劃條件的縣區，要依法啟動相關程序開展地方政府財政重整計劃，拓寬財源渠道、優化支出結構、處置政府資產、改進財政管理。

3加強“雙管理”，服務實體經濟發展。一是加強政府和社會資本合作等中長期的支出責任管理，對棚戶區改造等納入政府購買服務范疇的項目嚴格按規定實施，加強對中長期政府支出責任的事前審核和監控，杜絕以新型融資模式名義增加政府債務負擔。二是加強融資平臺公司融資管理，加快政府職能轉變，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，各級政府機構所屬部門不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

（二）監管部門加強監督，做好風險提示

一是提出監管意見。要求金融機構加強風險識別和防范，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防范經營風險。為融資平臺等企業提供融資時，不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函等任何形式提供擔保，鼓勵金融機構依法合規支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發展。二是督促整改。要求金融機構對地方政府及其部門融資擔保行為和政府購買服務情況進行排查摸底，發現違法違規問題限期整改。三是加強風險防控。對2015年地方政府債務限額下達前發放的在建項目后續貸款中由財政性資金償還的，要求及時與地方政府溝通納入政府債務限額管理和預算管理。存量貸款中未能納入政府債務管理又確需財政資金還貸的，金融機構逐戶落實責任，制訂風險預案，逐筆與政府協商會談，落實還貸資金來源。

（三）金融機構根據要求對存量授信進行整改，規范新增融資

調查顯示，金融機構普遍根據監管部門和上級行要求，針對存量政府類貸款中的違法違規問題進行整改。在地方政府撤銷相關擔保函或者購買服務協議之后，對于能夠通過追加擔保、補充還款資金來源、變更項目運作模式等措施整改合格的項目，金融機構仍會按照約定合同繼續放款。但對于短期內政府無法提供有效擔保和增信的，會停止后續貸款的發放。如轄內1家平臺公司在政府廢止擔保函后，銀行選擇拒付其已獲得的項目貸款余額近900萬元。對于政府類新增貸款，金融機構都表示會嚴格落實國家法律法規政策和監管要求。在具體授信中，主要業務方向有三類：一是名單內的政府購買服務項目。包括棚戶區改造和易地扶貧，且政府購買服務融資需符合納入購買服務目錄、預算管理等相關要求。二是有現金流覆蓋的平臺融資項目。對于有收益權、國家財政補助資金等現金流覆蓋的項目，金融機構一般會滿足其信貸需求。三是合規的PPP項目。一般來說，PPP準入的條件是要納入省級以上財政部門PPP項目庫。

三、財政、金融配合防范和化解地方政府債務需關注的難點

（一）信息不透明，弱化政府債務風險的防范與化解

在嚴監管、嚴問責的背景下，地方政府按照相關規定要求采取撤函等方式清理違法違規債務，以緩解償債壓力。金融機構則加強對不良率、資本率等方面的監管考核，以控制金融風險。由于地方政府債務信息披露制度不健全、信息不對稱，金融機構難以全面掌握地方政府債務的實際情況，難以有效支持地方建設、民生工程等。如目前鼓勵的“棚改”類政府購買服務和合規的PPP項目貸款中，大部分都對政府債務率提出了要求，但由于沒有準確的數據，金融機構在信貸準入時很難進行判定。此外，金融機構對融資平臺融資信息的真實性難以把握，在實際操作中確認政府平臺現金流真實度的手段有限，對后續信貸資金是否劃入財政使用也無法有效管控。

（二）平臺市場化轉型難度較大，短期內難以成為化解債務的主要途徑

平臺市場化轉型是將政府債務與平臺公司剝離，有效化解政府債務的途徑之一。但調查顯示，當前融資平臺轉型面臨一定困難：一是地方政府角色轉變有一定難度。目前，地方政府和平臺之間關系難以厘清，尤其在人事任免方面，平臺的高管幾乎都是由政府任命，一定程度上難以保證公司嚴密穩定的組織架構。二是平臺公司現金流不足，商業化運作能力不強。據調查，轄內70%的融資平臺公司資產負債率處于60%以下水平，銀行貸款為其主要融資渠道，占全部融資的934%。一方面，平臺投資項目多屬于基礎設施建設、產業結構調整升級、政府公益性或準公益性項目，投資回報率較低、投資回收周期較長，現金流產生能力弱，僅靠融資平臺的收益償還當前債務較為困難。另一方面政府融資平臺的資產主要由地方政府注入，資產的權利屬性也存在瑕疵。

（三）地方財政財力不足，而PPP、政府投資基金等合規融資規模有限

地方政府未來債務的化解主要依靠財政支出和拓寬新的融資渠道。但受經濟下滑以及“營改增”等因素的共同影響，石嘴山市自2012年至2017年地方財政收入持續下滑，全市一般公共預算收入由2012年的2228億元，降至2017年的1502億，減少726億，年均下降76%。而基金收入則由2014年的1047億下降至2016年的369億。由于土地出讓收入在地方政府基金收入中占比過大，地方政府財政收入對房地產市場的依賴性較大，石嘴山市房地產市場自2015年起陷入較為低迷的態勢，土地成交價格受影響，土地出讓收入下降，其化解債務的可持續性不足。與此同時，PPP、政府投資基金等正規融資渠道還不暢通。例如，PPP期限長、風險預期不明朗，政府投資基金需要同股同權等，都制約了銀行參與的積極性。

四、防范化解地方政府債務風險建議

（一）完善政府債務管理體制，強化債務的信息披露

一是嚴格按照《預算法》等相關法律法規，防范和化解存量債務，禁止和避免違規舉債、變相擔保、違法融資等行為的發生，切實提高政府公信力。二是根據債務情況的區域性差異，對債務相對集中的市、縣，爭取適當增加地區債務限額。同時明確債務管理的扎口部門，根據政府債務處置辦法出臺實施細則，組織協調政府部門、監管部門、金融機構的債務處置工作，避免政府債務管理中的缺失、重復和矛盾。三是明確各類債務的統計口徑和認定標準，做到債務信息的公開、透明，及時公布各類債務規模、處置進展，接受社會公眾監督。

（二）加快合規融資渠道建設，避免短期流動性風險

一是科學匹配地方政府的財權和事權，合理確定發債規模，將地方債發行規模與地方政府財力相匹配，并在政府財力承受范圍內，提高專項債券對基礎設施建設的支持力度，可參考土地儲備專項債的設計，推出基建專項債、棚改專項債等專項債券，保障重點民生類項目建設。二是繼續在基礎設施建設等方面推進PPP項目融資，鼓勵具備條件的融資平臺存量公共服務項目轉型為PPP項目，利用財政政策激發民營資本參與PPP項目的積極性。地方政府可結合自身實際出資設立、參股融資擔保機構對政府類項目主體提供融資擔保和再擔保，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務轉換為非政府性債務。

（三）加快政府職能轉變，切實推進平臺市場化轉型

一是妥善處理平臺存量債務。厘清平臺債務來源，對于經營性項目產生的債務，應依靠項目收入來保障還款;對于公益性項目應在政府支持下通過債務置換、資產盤活、引入社會資本等方式妥善處理。二是通過資本注入、國有資源整合等方式支持融資平臺公司市場化轉型，支持市場化經營的融資平臺公司參與政府類項目。三是根據平臺公司的經營狀況，對已整改符合退出條件的平臺公司，建議由牽頭行發起、各債權行審核、形成一致意見，報各總行批準后與地方政府相關部門、平臺公司三方協商，由監管部門負責將其退出全口徑名單管理，加快企業市場化發展。

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（哈麗嬋，人民銀行石嘴山市中心支行）