論外國人在華永久居留制度的完善

摘 要： 當前實施的外國人在華永久居留制度在法律支撐、申請條件、資格待遇等方面均存在問題，這些問題形成的主要原因在于永久居留定義不明確、管理理念落后、管理機制不健全。永久居留制度的改革與完善是大勢所趨，應做到推進永久居留制度法治化、完善申請標準、建立市場化人才遴選機制、明確永久居留證待遇、完善永久居留資格取消制度、充分發(fā)揮永久居留制度的導引作用等。

關鍵詞： 外國人 永久居留 完善

外國人永久居留制度是一國對外國人入境后允許其從事活動的范圍、時間、空間進行公開管理的基本制度。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，永久居留制度已成為世界各國在全球范圍內(nèi)開展人才競爭、提升自身綜合競爭力的重要工具。但是長期以來，中國的永久居留制度被稱為“世界上最難申請的綠卡”之一?，F(xiàn)行制度顯然已經(jīng)不適應當前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，永久居留制度改革的呼聲越來越高，關注度也越來越大。

一、外國人在華永久居留制度的現(xiàn)狀

2004年，我國頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》正式確立了我國的外國人永久居留制度?！锻鈬嗽谥袊谰镁恿魧徟芾磙k法》中對外國人永久居留證的頒發(fā)對象和頒發(fā)條件做出了明確規(guī)定。我國已經(jīng)初步建立了以《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）為核心、以《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為具體規(guī)范的外國人永久居留制度。2016年2月，中共中央印發(fā)了《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，表明國家將要實行更加積極有效的外國人永久居留政策，構建更加開放務實的外國人管理體系。2017年4月，公安部印發(fā)《外國人永久居留證件便利化改革方案》，標志著外國人永久居留證件便利化改革正式啟動，目的是為切實增強在華永久居留的外國人的獲得感。

二、外國人在華永久居留制度的問題

（一）外國人在華永久居留制度存在的問題

1缺乏完善的法律支撐?，F(xiàn)行永久居留制度的主要法律依據(jù)是2004年的《辦法》和2013年實施的《出境入境管理法》，前者對外國人在華永久居留的申請條件、審批程序等做了具體規(guī)定，后者的第四章第二節(jié)對永久居留制度做了原則性規(guī)定。兩者頒布時間相差十年，在制定背景、政策目標、管理理念等方面均有明顯差異，需要更加完善、更加貼合當前國情的法律保障永久居留制度的改革。

2申請類別不均衡，申請條件設置不合理。根據(jù)《辦法》規(guī)定，在華外國人申請我國的永久居留權僅有投資、任職和家庭團聚三種類別，實際施行中，三種類別永久居留證的分布很不均衡，未充分發(fā)揮吸引人才、招商引資等功效。另外，這三類申請中還忽視了外籍華人的利益訴求?！掇k法》中關于技術類永久居留的申請人有兩個規(guī)定：一是在中國重點企事業(yè)單位任高級職務滿一定年限，二是對中國有重大貢獻及國家特別需要的。其中前者對申請人的任職單位、所任職務進行了嚴格限定，但對于后者中的“重大貢獻”沒有具體解釋，實施時難以明確認定，存在較大的主觀隨意性。

3永久居留證的效力不高，待遇落實不到位。2004年的《辦法》中明確規(guī)定“外國人永久居留證”是取得在中國永久居留資格的外國人在中國境內(nèi)的身份證件，具有獨立的證明效力，永久居留外國人憑護照和永居證出入中國國境。但是在實施后的相當長的時間里，取得永久居留證的外國人實際上仍舊需要用護照證明其身份。自《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》頒布以來，在京取得中國綠卡的外國人反響熱烈，但是目前在待遇落實方面還存在具體部門執(zhí)行力度不強，各地區(qū)間享有待遇差異性大等問題，造成部分永居外國人的困擾。

（二）外國人在華永久居留制度存在問題的原因分析

1永久居留權的內(nèi)涵不清晰。一般來說，永久居留外國人在一國中的地位高于停留、短期居留的外國人，但要低于本國公民。但是長期以來，我國對永久居留制度的研究不夠深入，對于永久居留權的定義，永久居留外國人享有的待遇，取消外國人永久居留資格的情形及具體程序等都不夠明確，導致在永久居留外國人應享有的相應的待遇和權利的問題上經(jīng)常出現(xiàn)搖擺和反復。永久居留外國人權利義務定位不清晰，進而導致申請身份甄別、取得資格后享有的待遇以及后續(xù)的管理服務出現(xiàn)問題，永居制度不能發(fā)揮應有的效果，外國人的合法利益也得不到長期有效保障。

2管理理念存在沖突。近年來，中外人員往來形勢發(fā)生深刻變化，對我國出入境管理工作平衡好安全和發(fā)展利益、統(tǒng)籌好國內(nèi)國外兩個大局提出了更高要求，如何在新形勢下維護好國家安全是國家和政府面臨的重大難題。加強在中國境內(nèi)停留居留外國人的管理是當前出入境制度改革和國家安全工作的重要內(nèi)容。外國人在境內(nèi)停留時間越長，管理的縱深就越大，涉及的方面就越多。永久居留外國人在中國境內(nèi)停留時間、出入次數(shù)均不受限制，利益需求深遠復雜，涉及的部門廣，管理難度大，但同時他們對國家的貢獻很大，自身素質(zhì)高，服務需求也很高，因此管理理念上存在沖突。

3政府主導和市場調(diào)節(jié)協(xié)作機制不健全。我國現(xiàn)行的永久居留制度是基于政府主導，以相關部門意見為最終決定的審批管理體系，主管部門擁有較大的裁量權，完全忽視了市場調(diào)節(jié)的作用。人才認定方式由政府主導而沒有市場的調(diào)節(jié)，使得人才集中在國家重點企事業(yè)單位任高級職稱的人員和國有經(jīng)濟領域。這樣的制度下雖然永居外國人發(fā)揮的效益較高，但是行政成本也很高。而市場調(diào)節(jié)恰恰能彌補這種不足，在市場的鍛煉中磨礪出真正需要的人才，有效降低國家的行政成本。由于永久居留外國人的管理關系到國家的核心利益，所以不能完全由市場主導，必須發(fā)揮政府的作用。缺乏政府主導與市場調(diào)節(jié)相結合的協(xié)作機制，永久居留制度的引才價值將難以真正實現(xiàn)，這也是永久居留制度在實際執(zhí)行中出現(xiàn)問題的主要原因。

三、我國外國人永久居留制度完善的途徑

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，人才的跨國流動已成為不可逆轉的趨勢。我國有必要在借鑒傳統(tǒng)移民國家先進制度和管理方式的基礎上，結合我國國情，完善外國人在華永久居留權制度，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。

（一）推進永久居留制度法治化

在全面依法治國、加快推進法治中國建設的今天，永久居留制度要想完善創(chuàng)新，必須要努力推進永久居留制度的法治化。營造良好的法治氛圍，是引進外國高層次技術管理人才、促進國家創(chuàng)新驅動和引資引智戰(zhàn)略的關鍵因素?，F(xiàn)行的永久居留制度法律權威不高，需要進行進一步的規(guī)范和完善。我國應堅持以“聚天下英才而用之”為目標，總結近年來公安部在北上廣等地試行的永久居留政策的創(chuàng)新措施，綜合評估實施效果，解決好實際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，將實踐證明切實有效的政策措施上升為規(guī)范的法律制度，加快制定外國人永久居留服務管理條例及相關的規(guī)范性文件，形成科學有效、務實開放的外國人永久居留制度體系。

（二）完善申請標準

我國現(xiàn)行的外國人永久居留制度中規(guī)定的申請人條件一共有三類，包括投資類、技術類和親屬團聚類。實際操作過程中，這三類申請人的分布很不均衡，投資類和技術類的人數(shù)較少，原因在于這兩類申請人的申請范圍較窄，資格限制較大，申請門檻較高。技術類申請范圍中應該包括高級技術工人，當前我國職業(yè)教育還在逐漸發(fā)展階段，高級技術工人的數(shù)量偏少，無法滿足我國工業(yè)發(fā)展的需要。要想提高我國工業(yè)水平在國際競爭中的實力，吸引外籍高級技術工人是一個行之有效的方法。此外，技術類中還應放寬對申請人職位的限制，增加非國有經(jīng)濟類的申請條件，暢通工作居留轉變?yōu)橛谰镁恿舻那馈?/p>

外籍華人是我國引資引智的重要資源，特別是在國內(nèi)的外籍華人，這個群體對國內(nèi)的適應性好，且其中相當數(shù)量的人員在國內(nèi)留有資產(chǎn)、親屬，與祖國有密切聯(lián)系。因此，在政策上應該對外籍華人尤其是原戶籍在中國的外籍華人與純外國血統(tǒng)的外籍人員區(qū)別對待，在申請永久居留權上給予他們一定的便利，滿足他們的情感需求。

（三）建立市場化人才遴選機制

國際上的永久居留制度，尤其是傳統(tǒng)移民國家的綠卡制度中，都采用了政府主導和市場調(diào)控相結合的方式。美國的移民配額制被很多國家采納，其目的是在接受本國需要的外籍永久居民的同時，維護本國勞動市場的需求平衡。加拿大的移民計分考核制也被很多國家借鑒，根據(jù)國內(nèi)勞動市場的需求和國家發(fā)展的需要，調(diào)整不同因素的分數(shù)，選拔符合市場需求的外籍人才，提高人才引進的質(zhì)量和效率。我國應借鑒國際先進經(jīng)驗，建立永久居留配額限制或外國人融入配額制，根據(jù)國內(nèi)人才市場的需求和經(jīng)濟發(fā)展情況，實行類別優(yōu)先制：對急需職業(yè)類別的，可以采取為申請人加分的政策，以吸引我國的急需人才。我國應充分發(fā)揮市場在吸引人才中的積極作用，結合社會服務管理需要，考慮工資、稅收和社會信用等因素，推動建立更加科學合理的人才申請永久居留評價體系，將市場接納度和社會適應性作為檢驗人才的重要標準，真正把政府主導和市場調(diào)節(jié)有機結合起來。

（四）明確永久居留證待遇

自我國的外國人永久居留制度實施以來，外國人在華永久居留享有待遇的落實問題一直沒有得到有效解決，外國人永久居留證在國內(nèi)的效力不高、社會的認可度不高，沒有起到應有的便利作用。我國應切實落實在華永久居留外國人的權利和待遇，落實外國人在出入境、就業(yè)、購房、子女入學、社會保險等方面的資格待遇，有關部門要明確職責，做好本職范圍內(nèi)涉及永久居留外國人的事項，并加強監(jiān)督落實。我國還應建立完善統(tǒng)一的外國人管理服務體系，重視并加強永久居留外國人的社會融入服務，根據(jù)實際需要提供相關的培訓，增強其社會適應性和獲得感，努力為在華永久居留的外國人提供更便利的生活條件、更廣闊的發(fā)展平臺和更有效的公共服務，激發(fā)永居外國人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力和激情，為他們在中國安居樂業(yè)提供堅實的制度保障。

（五）完善永久居留資格取消制度

我國應拓寬永久居留制度的管理范圍，不僅僅是加強申請管理，還要重視取得永久居留資格以后的管理，尤其是增加永久居留權撤銷制度。美國和日本的移民政策都明確規(guī)定了永久居留證的有效期限，在有效期滿前必須到有關部門更新有效期限。外國人在取得永久居留資格后長期定居在第三國的，視為自動放棄永久居留資格。美國有關政策還指出，永久居民如長期生活在美國境外可能會失去永久居留資格?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》中只是規(guī)定了外國人喪失永久居留資格的幾種情形，需要對具體實施進行進一步的細化，明確決定機關和決定程序，同時給予相應的法律救濟，建立完善可行的永久居留資格取消制度。

（六）充分發(fā)揮永久居留制度的導引作用

各國的國際移民立法理念中，永久居留制度的設立目的通常包括兩個方面，一方面致力于引進外國高級的技術型和管理型人才，另一方面有意識地引導外籍人員向相對落后地區(qū)流入，促進落后地區(qū)的開發(fā)。當前，我國區(qū)域發(fā)展仍不平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展在我國全局發(fā)展中占據(jù)重要位置。我國現(xiàn)行的永久居留制度中，在投資類申請條件上有意識地向中西部地區(qū)傾斜，給予參與中西部投資的外籍人員一定的優(yōu)惠。外國人永久居留制度改革應進一步強調(diào)發(fā)揮制度的引導作用，引導外國人向我國相對落后的區(qū)域流動，在保證國家安全的基礎上促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，推動我國的社會經(jīng)濟發(fā)展朝著更加協(xié)調(diào)健康的方向前進。

外國人永久居留制度與國家的人才建設和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略有著密不可分的聯(lián)系，我國已經(jīng)充分認識到現(xiàn)行制度存在的局限性，正在積極地修訂《中華人民共和國外國人永久居留管理條例》，推動建立更加科學務實的永久居留制度，進一步推進我國引資引智戰(zhàn)略，努力為新形勢下國家社會經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。

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（華佳璐，中國人民警察大學）