淺議水利工程招標管理中的幾個突出問題及建議

劉程武

近年來安徽省五河縣積極推進公共資源交易體制改革，不斷深化市縣一體化公共資源交易平臺建設(shè)，全流程電子化招投標工作穩(wěn)步推進，公共資源交易的體制機制得到進一步完善，在實現(xiàn)公共利益最大化、交易成本最小化、預(yù)防腐敗等方面起到了積極重要的作用，但在實際運行中也存在著諸多問題。筆者結(jié)合五河縣當(dāng)前公共資源交易現(xiàn)狀，就水利工程招標管理中存在的問題談幾點粗淺認識。

一、當(dāng)前水利工程招標中存在的突出問題

1.標后履約監(jiān)管不到位

相關(guān)行政管理部門“誰主管、誰負責(zé)”原則堅持不夠，缺乏履行職責(zé)范圍內(nèi)交易項目履約情況監(jiān)督力度，加之建設(shè)單位（招標人）第一責(zé)任人責(zé)任執(zhí)行不嚴，導(dǎo)致有的項目履約情況不理想，項目變更現(xiàn)象比較普遍。建設(shè)單位對工程監(jiān)管不嚴，中標單位更換項目人員或項目人員不到場情況時有發(fā)生。2019年五河縣公管局牽頭對水利項目開展標后履約檢查。從檢查情況看，項目班子成員按要求在崗履約的施工企業(yè)為數(shù)不多，大多數(shù)項目班子成員均不在崗，且多數(shù)建設(shè)單位對施工企業(yè)人員考勤記錄不全。

2.掛靠資質(zhì)、圍標串標行為仍存在

由于項目實施過程中建設(shè)單位管理不到位，往往出現(xiàn)掛靠資質(zhì)承攬工程的情況。雖然項目招投標過程中要求必須是施工企業(yè)，但在后期項目實施過程中，建設(shè)單位管理不到位，往往出現(xiàn)不具有施工資質(zhì)的人員承攬工程的情況。由于這些情況是在項目交易活動完成之后出現(xiàn)的，屬工程后期施工管理，很難及時發(fā)現(xiàn)。同時有的企業(yè)中標后，直接將工程轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位或個人，而對工程質(zhì)量、安全不負責(zé)任，為工程質(zhì)量安全埋下隱患。投標人之間圍標串標行為仍然存在，由于此類情況私下進行、暗箱操作，在招投標環(huán)節(jié)很難發(fā)現(xiàn)和界定，增加了防范和打擊的難度。今年以來，五河縣利用電子評標系統(tǒng)，在評標過程中發(fā)現(xiàn)有8個項目中的投標人投標文件制作MAC地址一致，被認定為串標行為，涉及的17家企業(yè)受到限制一定期限內(nèi)投標資格的處理。

3.統(tǒng)一的守信激勵失信懲戒聯(lián)合機制不健全

目前銀行、法院、檢察院、稅務(wù)、發(fā)改、住建、交通、財政、水利、市場監(jiān)管、招投標等相關(guān)部門都建立了公共信用信息平臺，但由于相關(guān)管理部門管理方式各不相同，守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒運行機制尚不健全，“一地受罰、處處受制”在各相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域還未實現(xiàn)互聯(lián)互通。投標人、中介機構(gòu)、評標專家等招投標各方主體的不良信用很難做到統(tǒng)一適用，在一定程度上削弱了打擊圍標、串標、不誠信履約等行為的力度。五河縣根據(jù)市公共資源局在信用體系建設(shè)方面要求，各相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域公共信用信息在公共資源交易中得到了有效適用。如加快構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，營造公平誠信的市場環(huán)境，建立完善守信聯(lián)合激勵失信聯(lián)合懲戒制度，明確規(guī)定被法院列入被執(zhí)行人名單、重大偷漏稅、存在行賄犯罪記錄、被行政主管部門處罰并限制市場準入、政府采購重大違法違規(guī)等情形的失信企業(yè)，在公共資源交易限制市場準入。這一措施雖然在一定程度上營造了五河縣良好的交易市場環(huán)境，推動了企業(yè)重視誠信守法，但是其他行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)，如在金融授信、融資擔(dān)保、資質(zhì)升級、企業(yè)信譽評定等方面，對信用統(tǒng)一適用、聯(lián)合守信激勵失信懲戒作用發(fā)揮不足。

4.惡意質(zhì)疑投訴得不到追究

隨著公共資源交易市場不斷擴大，參與交易的投標人越來越多，于是異議（質(zhì)疑）、投訴這一保護投標人合法權(quán)益的措施就遭到不良投標人甚至與招投標項目無關(guān)的個人利用，捏造事實、顛倒是非之類惡意投訴時有發(fā)生，甚至提起行政訴訟，給公共資源交易工作帶來不少負擔(dān)和影響。遇到惡意、無理甚至是沒有依據(jù)的異議（質(zhì)疑）、投訴以及不符合相關(guān)規(guī)定的異議（質(zhì)疑）、投訴，招投標監(jiān)管部門依法不能受理，便向上級黨委、政府和紀檢監(jiān)察部門舉報。有的舉報材料經(jīng)紀檢監(jiān)察部門批轉(zhuǎn)，要求公共資源交易監(jiān)管部門查處。由于投訴、舉報人即便提出的投訴或舉報不實，也沒有任何責(zé)任，長此以往，既影響水利工程順利實施，又助長不良惡意投訴、舉報傾向。

5.監(jiān)督執(zhí)法政出多門現(xiàn)象在縣級仍然存在

公共資源交易監(jiān)管涉及財政、交通、住建、水利、工商、經(jīng)信委等多個行政主管部門或行業(yè)主管部門，目前除蚌埠市公共資源局已經(jīng)省政府批準具有公共資源交易領(lǐng)域行政處罰權(quán)外，轄縣的公共資源局都不具有行政處罰權(quán)。對公共資源交易過程中投標人違法、違規(guī)行為處理，只能是限制其一定期限參與投標資格，沒有法定授權(quán)，無法對其做進一步處罰。

綜合上述問題，分析原因如下：一是水利工程招投標監(jiān)管力量嚴重不足。縣公管局現(xiàn)有編制較少，縣標后辦又設(shè)在公管局，由于人員不足，組織開展標后履約管理檢查工作受到影響，加之有關(guān)行政管理部門、項目建設(shè)單位（招標人）管理不嚴格、不規(guī)范，致使有的項目不能如期完工。二是統(tǒng)一的信用體系尚未完全建立。對于圍標、串標、借用、掛靠資質(zhì)和工程轉(zhuǎn)包、違法分包等行為，雖然加大了打擊力度，但這些情況隱蔽性較強，很難被發(fā)現(xiàn)。加之目前統(tǒng)一的信用體系不健全，導(dǎo)致有的投標人違法行為成本過低，上述情況屢禁不止。三是招投標行政處罰政出多門。招投標活動管理涉及多個相關(guān)部門，五河縣公管局目前尚無行政處罰權(quán)，多頭管理格局容易導(dǎo)致矛盾和相互推諉，標后履約監(jiān)管存在的問題得不到有效解決。四是招投標涉及各相關(guān)監(jiān)管部門履職不到位。各有關(guān)行業(yè)主管部門、行政監(jiān)管部門對本行業(yè)、本部門標后項目履約監(jiān)督管理缺乏力度，對不能履約的中標人處罰手段不多，處罰結(jié)果沒能很好地實現(xiàn)在招投標信用信息適用管理中，使得中標人違法成本較低，增加了標后監(jiān)管工作難度。

二、對水利工程招標監(jiān)管工作的意見建議

1.推進縣級公共資源交易領(lǐng)域行政處罰權(quán)試點改革

為進一步規(guī)范公共資源交易市場秩序，解決各部門在公共資源交易領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題，理順相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)限，建議省公共資源交易監(jiān)督管理聯(lián)席會議辦公室加快推進縣級公共資源交易領(lǐng)域行政處罰權(quán)試點改革工作。以公共資源局牽頭集中監(jiān)管為主導(dǎo)、以招標采購人履職履約管理為基礎(chǔ)、以行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法為依托、以信息公開接受社會監(jiān)督為手段、以市場主體系統(tǒng)信用為保證、以“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購”信息化技術(shù)為支撐，推行跨部門綜合執(zhí)法。將水利、交通、住建、財政等相關(guān)部門分別行使的公共資源交易領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，集中由縣公共資源局統(tǒng)一行使，有效規(guī)范公共資源交易市場秩序。

2.建立健全統(tǒng)一的守信激勵失信懲戒聯(lián)合機制

加快推進守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒社會誠信建設(shè)，依據(jù)統(tǒng)一的監(jiān)管機制和交易平臺，在公共資源交易環(huán)節(jié)中全面建立市場主體信用檔案，實現(xiàn)向社會提供法人、其他組織和個人信用狀況查詢功能。探索公共資源交易信息系統(tǒng)與社會其他征信數(shù)據(jù)庫融合對接，進一步與銀行征信系統(tǒng)、法院懲戒系統(tǒng)、稅務(wù)征信系統(tǒng)對接，將發(fā)改、住建、交通、財政等相關(guān)部門建立的信用系統(tǒng)連接整合，按照部門職責(zé)分工，開展“紅黑名單”認定、發(fā)布、歸集、共享、更新工作。對行政處罰信用信息，以組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一信用代碼為索引，及時公開披露，做到應(yīng)公開盡公開。將行業(yè)監(jiān)管部門、招標監(jiān)管部門、檢察反貪部門等關(guān)于市場主體的業(yè)績、不良行為和黑名單等全部匯總記錄在案，并在統(tǒng)一平臺上向社會公布，使市場主體的不誠信行為與招投標、金融授信、融資擔(dān)保、資質(zhì)升級、企業(yè)信譽評定等方面直接連接，真正實現(xiàn)信息交換、資源共享，“一地受罰、處處受制”。

3.規(guī)范完善市縣一體化交易平臺建設(shè)

提升平臺服務(wù)標準化水平，推進交易中心服務(wù)標準化建設(shè)，實現(xiàn)公共資源交易服務(wù)標準省市縣一體化。進一步完善市公共資源交易“一網(wǎng)運行”系統(tǒng)功能，完善水利工程電子招投標流程，推進水利工程招投標全流程電子化和可視化建設(shè)，提升現(xiàn)代招標水平和工作效率，以現(xiàn)代科技手段來遏制、打擊水利工程招投標圍標串標、借資質(zhì)掛靠等違法違規(guī)行為。

4.建立公共資源交易監(jiān)管與紀檢監(jiān)察部門經(jīng)常性溝通機制

一是建立預(yù)防為主、懲治為輔的溝通制度。充分發(fā)揮派駐紀檢監(jiān)察人員作用，加強公共資源交易監(jiān)管部門與紀檢監(jiān)察相關(guān)職能科室工作溝通。對發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題和有可能影響水利工程招標公開、公平、公正的情況，及時予以通報，力爭把可能發(fā)生的違法違紀違規(guī)行為遏制在萌芽狀態(tài)。

二是紀檢監(jiān)察部門要加大違法違紀行為查處。對水利工程建設(shè)中不守規(guī)矩、明知故犯，刻意或惡意規(guī)避招投標的，要加大查處和打擊力度。對依法應(yīng)當(dāng)履職而不履職，在標后監(jiān)管中不作為、亂作為、失職、瀆職的部門和相關(guān)人員要嚴厲查處，從制度執(zhí)行上進一步遏制和整治借用掛靠、工程轉(zhuǎn)包和違法分包等不法行為。

三是立足查處公職人員違法違紀行為，依法受理舉報案件。紀檢監(jiān)察部門一方面對舉報反映的公職人員違法違紀行為要嚴查重處；另一方面，對投標人舉報反映的水利工程招標中的異議（質(zhì)疑），要引導(dǎo)其依法異議（質(zhì)疑）、投訴，不能惡意投訴、舉報，保障公共資源交易監(jiān)管部門依法履職的權(quán)利和環(huán)境■