設區市地方立法“虛化”重復現象探析

□文｜王曉琳

（作者單位：廣西師范大學）

設區市地方立法“虛化”現象

所謂設區市地方立法中的“虛化”現象，是指設區市的人大常委會制定法規設定的條款空洞、務虛，有地方特色且有實質性、可操作性內容的條款少，而所定條款倡導性、鼓勵性、原則性、強調性的內容較多。實踐中，堅持立法條款不“虛化”是實現設區市地方立法條款不沖突、有特色、可操作原則的有效途徑，只有去除或者減少了“虛化”的內容，才能確保設區市所制定的法規不僅具有可操作性而且具有實用性。

設區市的地方性法規“虛化”內容表現形式：一是所定條款原則性規定較多，特別是在所制定地方條例的總則中，常常會規定一條或者幾條本條例應當遵循的原則，但其內容卻常常是與此條例規范的事項并不完全相符。如：《××市城市飲用水水源保護條例》第四條“城市飲用水水源保護應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則……。”[1]二是所定條款鼓勵性規定內容較多。常常是從國家或者有關部門制定的法律法規和政策文件中引用一些口號似的鼓勵性的語句，規定到法規之中。如：《××市文物保護條例》第六條“鼓勵公民、法人和其他社會組織依法設立文物保護基金，或者通過捐贈、舉辦公益性活動等方式參與文物保護”。[2]三是所定條款倡導性內容較多。往往利用“加強……”“改進……”“推動……”“支持……”等語句。如：《××市城市飲用水水源保護條例》第八條第一款“各級人民政府及其有關部門應當加強宣傳教育，增強公眾城市飲用水水源保護意識”。[3]這些“虛化”規定的行為規范，由于沒有可操作性，實踐中也難以得到具體落實而形同虛設。

設區市的地方性法規中大量出現“虛化”內容的主要原因：一是對法的本質含義不理解。對政策和法律的主要區別吃不準、悟不透。因此，常常在所制定的法規條例中引用一些行政政策性的規定。二是在地方立法實踐中，過度追求法規體例的完整和內容的全面，導致把一些號召、強調性的規定寫入法規之中。三是項目選題不科學。或者立法項目太寬泛、大而空，法規內容不易把握，或者立法項目太冷辟，與當地經濟社會發展、人民群眾關注的問題離得遠，不切合實際。

設區市的地方立法中重復立法現象

重復立法，是指照抄上位法。根據上位法的要求，設區市的人大常委會要針對本地區的特點和管理本地區事務的需要，制定具有地方特色，針對性強的地方性法規，而重復立法則是有違此原則。2015年設區的市具有立法權以來，各設區的市人大立法機關——市人大常委會、立法審議機構——市人大法制委、立法工作具體機構——市人大常委會法工委等有關單位和人員對于立什么樣的法的問題，客觀來說是沒有什么經驗的。幾年來的地方立法情況表明，設區市的地方立法一直存在著一種傾向，就是喜歡大而全、高大上，喜歡追求內容上的全面、結構上的完整、體例上的完美。為了達到這樣一種完美，不管不顧地方立法應當堅守的“有特色”的原則，大量照搬照抄國家法律、法規或者其他上位法的完整條款，并美其名曰遵循地方立法應堅守“有依據原則”。這樣做的結果是：造成地方立法《條例》中制定大量空、虛、原則性的條款，浪費了有限立法資源；導致所立之法缺乏地方特色，沒有針對性，很多法規成為擺設；致使設區市的地方政府執法部門無法使用該地方法規《條例》解決現實執法中的法律問題。

以我市為例，參考其他設區市的地方立法情況，綜合研究分析，筆者認為重復立法的具體表現形式主要有：一是整體重復。把上位法的有關條款整條整段，原封不動移植照抄到本市所立的地方法規條例之中。如設區市的地方立法在設定法律責任一章中，常常把上位法的規定原封不動的引用下來。二是部分重復。對上位法某些條款中的部分內容、語句進行照搬照抄到本市所立的地方法規條例中。三是改造重復。“對上位法某一條款，釆取斷章取義的方式進行改造”[4]，有的改變原條款的表述方式，有的改換原條款用語、詞句并引用到本市所立的地方法規條例中。四是組合重復。把上位法的幾個意思相近或者邏輯相似條款，按照自己的需要進行語言重組、改頭換面形成新的條款引用到本市所立的地方性法規中。

為什么在設區市的地方立法中會產生如此嚴重的重復立法？究其原因：一是為完成立法目標。設區市的地方人大擁有立法權后，每年都要制定完成兩部左右的立法計劃。但設區市的地方立法開始時間不長，沒有立法經驗，為了完成此項工作，突出立法成果，因此，對那些本身沒有立法的必要性，又沒有解決現實問題內容的地方法規條例，為了完成立法任務只好去抄襲上位法。二是為了追求體例好看——這是設區市的地方立法工作者完美主義的表現。設區市的地方法規著重解決的是現實中的問題，在立法體例中可以采取《條例》《規定》《辦法》《決定》等多種立法體例。實踐中，設區市的地方立法工作者特別是對于所立地方法規有內容相同的上位法時，喜歡追求與上位法的一致。操作中，大量的重復、抄襲上位法。三是為了完成領導點題而立法。設區市的地方立法項目來源于地方政府的建議、人大代表的建議和向社會征集的項目建議，很多建議立法的項目有立法的必要性而沒有立法緊迫性，可以不作為正式立法項目。然而如果是地方主要領導點題的項目，盡管缺乏立法的緊迫性、可行性，但是，為了突出地方立法的政治性，地方立法工作機構和地方立法工作者常常把領導點題的項目作為正式立法項目，并且為了完成任務，不得不采取大量抄襲上位法的做法。

設區市地方立法“虛化”重復的解決辦法

根據立法法的規定，設區市的地方立法機關在立法體系的層級上屬于最低一級，其政府機關在國家的行政體系中屬于執行的層級。因此，設區市人大的地方立法，更應該結合本地實際，注重解決現實問題。也就是地方立法工作者嘴上常說的地方性法規中要強調可行性、針對性，突出可操作性。

為解決設區市地方立法中普遍存在的“虛化”重復現象，減少地方性法規中無實質內容、不可操作的問題和鼓勵性、號召性、強調性的內容過多過亂的問題，確保不抵觸、有特色、可操作的立法基本原則得到有效實施，全面提升立法質量，本人認為應從以下幾個方面著手：

加強學習培訓。提高立法能力的方式方法很多，但其中關鍵一個途徑就是需要通過加強培訓來幫助提高，尤其是要解決社區的市立法中存在的立法經驗不足、立法能力欠缺等問題。設區的市要加強對人大常委會組成人員和立法工作人員的教育培訓力度，提高市人大常委會審議法規案的能力。利用常委會法制講座、立法研究基地等有效平臺，有計劃、有安排地組織各類立法培訓班，邀請立法專家、資深工作者授課，傳授立法經驗，提高立法業務水平。避免對政策和法律的主要區別吃不準、悟不透，在制定的法規條例中引用一些行政政策性的規定。

強化問題導向。在法規立項、起草、審議過程中，通過組織專題調研、發函征求意見、刊發公告、座談論證、實地考察等多種形式，廣泛征集立法項目建議，深入論證立法需求程度和條件成熟度，認真分析研究每部法規需要解決的重點問題，針對這些問題研究設計相應的制度規范，保障立出來的法規站得住、行得通、真管用。堅持問題導向，就能避免為完成立法目標而立法或者為了領導的點題而立法，把沒有實質性內容的行為規范用一些“虛化”內容來表述；堅持問題導向，避免把一些號召性、強調性的規定寫入法規之中。

轉變立法觀念。設區的市所制定的地方條例與上位法題目一樣時，要堅持一條都不照搬照抄上位法，而是針對本地特點和需求，不追求法規體例的完整和內容的全面，能寫幾條就寫幾條。具體說來，在制定實施地方法規時，應該形成這樣一種模式：第一條“有關法律、行政法規有規定的從其規定"。第二條開始就寫法律沒有的而地方補充完善的，有幾條就寫幾條。這樣，審議法規的人會一目了然，明白新立的法規想解決什么問題，制定的行為規范是否正確、合理，執法人員也可以清清楚楚知道應該執行什么，更重要的是守法的人們也可以完全明白自己該做什么。

科學選題立項。立法項目的選題上要緊扣實際，注意上情和下情的結合。既不能超越立法法規定的立法權限，也不得打擦邊球、鉆空子。在設區市的立法實踐中，可以先以地方政府規章形式立法，進行先行先試。要堅持少而精、急需先立、先易后難原則，結合自身實際量力而行。堅持寧缺毋濫，成熟一個立一個，堅決反對立法政績化傾向。從而避免設區市的地方立法中立法項目的選題不科學。