公路養護體制及運行機制改革研究

李懷彬

（山東省臨沂市羅莊區公路管理局，山東 臨沂 276000）

自改革開放以來，我國的交通事業發展非常迅速。公路里程越來越長。2018 年年底，我國的公路通車里程已經占據世界第一，隨著公路的大量建設，國家和行業對公路的養護也提出了更高的要求，老舊的公路養護體制及運行機制已經不適合當前我國各種級別的公路的建設。

1 當前公路養護概述以及體制介紹

1.1 當前公路養護概述

目前我國處于快速發展的進程中，經濟快速增長。在我國，車輛也越來越多，車流量越來越大，這也使我國的交通壓力越來越大。不僅如此，隨著工農業的高速發展，各種大型汽車越來也多，荷載越來越大。這就使我國的公路更加容易磨損和破壞。其次公路長期處于風雨、高溫、低溫的環境中，進一步地縮短了公路的使用壽命。這就對我國公路的建設提出了更高的要求。

公路養護其實就是依靠先進的科學技術手段對公路進行必要有效的保養、維護、加固、修補，減少公路的損壞以提高公路正常使用的壽命。公路養護按照公路養護工程量可以分為4 類，分別是公路養護保養小修、公路中修、公路大修、和改善公路。

1.2 當前公路養護體制介紹

21 世紀初，交通部提出公路養護基本原則是“事企分開、管養分離”，總體方向是“市場化、社會化、專業化”。2005 年，國務院辦公廳發布《農村公路管理養護體制改革方案》。市場化養護逐漸在各省農村公路實踐，取得了不錯的效果。

2 公路養護體制及運行機制存在的問題

2.1 公路管理主體不明確，存在多元化明顯的問題

當前我國實行的公路養護體制及運行機制創新，依然處于起步階段。公路養護體制及運行機制存在主體不明確、多個部門共同管理的情況。這樣使管理目標不一致，管理措施目的性不強，各自為政。我國又是疆土遼闊的大國和多名族國家，因為地域和民族的限制，分散治理顯得更加明顯，相關的國家級的公路養護體制及運行機制方面的政策法規難以有效地落實。以上種種因素，使得建立和有效的實施我國公路養護體制及運行機制并不容易，從而出現了我國各個地區、各個部門都在管，反而管不好的局面。難以滿足當前我國公路建設的種種需求。

2.2 公路養護管理局部失控

當前我國存在公路養護管理中權限過度下放的問題。本來應該省級部門管理的公路交給市級部門，然后市級部門再繼續下撥給縣級部門。管理權限的層層下放，導致公路管理缺位非常嚴重，公路機構閑置、管理人員缺失、公路人才流失，多數縣級公路管理部門由于自身權限、技術、財力各個方面管理實力不夠，導致很多時候想做也做不到。一般來說公路的養護經費是通過省級部門劃到市級部門再到縣級部門。然而，由于程序比較煩瑣，存在經費截留、經費挪用、經費擠占等情況，經費的逐級劃撥就難以滿足下一級部門的工作展開和實施。連鎖反應導致下一級別部門的公路養護體制及運行機制的管理地位嚴重削弱。比如，某些省道和縣道結合在一起的部位，因為2 種級別的公路經費標準和來源有所不同，導致經費很容易混亂。進而導致部分公路常年失修，路況逐年降低。

2.3 擠占公路養護資金嚴重

“要想富先修路”的觀念深入人心，為了加快政績的提升，公路交通熱情異常高漲，各部門主動招攬各種公路建設任務，甚至很多時候已經超過了本身擁有的承接能力。而在公路建設方面只管提出建設任務，不考慮下級部門的實際能力，不出臺配合的建設公路的配套優惠措施，特別是不安排資金、拖欠應該的工程款，這樣就造成了交通主管部門為了完成任務要求，很難過多顧及已建成公路需要的定期養護以及所必須的維修。特別是在政績的大要求下，“重建輕管，重建輕養”的思想深入人心，把建設公路作為第一要求。很多地區政府難以平衡公路的建設和公路的養護這兩方面的比例，這就更突出了公路的建設和公路的養護直接的矛盾。

2.4 公路建設機構人員失控

由于公路管理體制不夠集中，過于分散。崗位職責局限性較大，比如，公路建設機構無法控制工作人員的增減，當地政府部門為了民生就大量安置下崗人員和社會人員進入公路建設機構，這就大量增加了交管部門的成本，進一步減少了養路的資金，加劇了養人和養路的矛盾，同時也對后來公路交通行業的有效改革造成了障礙。據有關資料顯示，1993年四川省實行公路管理體制改革時，在職的員工在44000 人，然而10 年后在職員工的人數達到了51500 人，增加了7500人左右。如果按照正常的5%的退休率計算，10 年本來應該退休2 萬人。然而，實際新進入了27500 人左右，并且大部分新進人員不是在建設部門而是在機關、公路收費、路政等非建設部門，直接導致了一線建設養護人員的不足。

3 公路養護體制及運行機制的改革措施

3.1 公路養護應該把“政、事、企”分開

所謂的“政、事、企”應該分開，“政、事、企”指的是“政府智能”、“事業職能”以及“企業職能”。這在公路養護體制及運行機制的改革措施中要有所涉及。由于“政、事、企”這三者的性質是有所不同的，所以我們在公路養護體制及運行機制的改革的時候要分開它們。在公路的日常管理中，政府的工作職能是進行有效的公共方面管理。并且行業管理是具有社會性的，政府在保證公路建設行業中對于市場的公正公平和有效性質有著絕對的地位。所以按照公路養護體制及運行機制的改革措施的思路時，要明確公路養護體制及運行機制的改革措施職能和職責的分工。公路交通部門對公路管理要起到實際領導、指導監督、有效調控的作用。有效的規劃公路建設、公路規劃、公路養護、公路收費、路橋市政等公路交通行業的管理職責。最后是要將事業職能與企業職能區分開。這主要要求公路管理部門在行使其公路建設和養護的職責時不要與企業的生產混合。要做到各管各的，不能混淆。

3.2 公路養護管理體制應該法制化

我國是一個法治社會，當然新的公路養護體制及運行機制也離不開依法行事的要求，所以公路養護體制及運行機制管理必須嚴格依靠法律來走專業化的道路。雖然《公路法》明確了公路建設與管理的基本原則和制度，但是由于地理位置的不同，各個地區情況有所不同，導致實際操作性不強，這也直接造成了公路的管理者、所有者、經營者以及使用者等主體對于責任和權利沒有明確的界定。這樣就造成了在很多時候公路處于管理無序的狀態，反映了公路養護管理體制需要創新改革方式的情況下，還要科學制定改革的措施才能緊跟時代的步伐。現在，也有許多地方性的公路規章制度相應制定，結合當地的實際情況更好地服務本地的公路交通事業。這其實也是實現公路管理法制化的一個重要進程，顯示公路管理體制改革逐步加深。從以前的淺層次向更深入的層次發展，從公路養護體制及運行機制的改革的政策創新向法律、法規制度方面的創新。立法依法是一個漫長的進程，不可能一勞永逸，需要結合當時的情況實時的修改。

3.3 公路養護體制及運行機制改革要實現管理職能一體化

當前我國的公路管理主管部門并不統一，各個部門都在管，造成了管理職能和職責的分散，應該實現管理職能一體化。因為管理職能和職責的統一集中，有利于公路管理工作的高效、協調實際的各種工作和思想、目標的統一。但是管理職能一體化并不是獨掌公路管理大權，而是要分級管理，要明晰資產產權，把職能性質相同的工作結合一個有機的整體，進行集中管理。統一目標、集中思想結合自身優勢（比如技術、人才、機械設備、資金等），整體考慮公路的規劃、建設、養護以及收費。

3.4 提高員工素質，精簡公路養護隊伍

首先要建立新的用人制度，依照相應的規則制度嚴格執行，擇優聘用，能者上、不能者下；其次，為工人提供公平競爭的機會，擇優上崗建立擇優聘用的用人制度。最后，還要建立完善的職工培訓制度，提高養路職工的知識專業性。運用專業的知識，化繁為簡、把繁重的工作簡化為相對簡單的工作。

4 結語

綜上所述，隨著時代的發展。原有的公路養護體制及運行機制已經跟不上時代要求，無法滿足現在對公路的養護和使用要求。這對公路行業來說是不小的阻礙，因此跟上時代發展，采用科學的、適當的公路養護體制及運行機制勢在必行。