解決農民工工資問題的法律研究

陳明君

摘 要：農民工資問題日益成為社會問題且已影響到社會穩定，國家、省、市相繼出臺一系列治理農民工工資問題的文件，但拖欠農民工工資問題并未得到根本好轉。本文旨在梳理勞動監察部門執法過程中發現的一些問題，從法律層面思考探索，找到從根本上解決問題的方法，徹底解決拖欠農民工工資問題。

關鍵詞：農民工 工資 法律

一、概述

肇始于20世紀80年代、興盛于90年代的農民工現象是我國從傳統農業社會向工業社會轉型所出現的特殊歷史現象。農民離開田地、離開農村來到城鎮打工成為‘農民工[1]。由于農民工文化水平普遍偏低和所從事行業的特殊性等原因，被拖欠工資問題日益成為一個社會問題，甚至影響到社會穩定。從2003年溫家寶總理為農民工討薪開始，全國掀起治理拖欠農民工工資問題的熱潮，然而，欠薪問題依法沒有好轉。

如果不找準農民工工資問題的癥結所在，把握其命脈，在法律層面建立拖欠農民工工資問題的長效機制，治欠保支的目標將難以實現。

二、農民工工資問題成為老大難的主要原因

（一）農民工的地位不明確

農民工這一概念可以追溯到計劃經濟時期的“農民輪換工制度”。當時的農民輪換工主要存在于建筑、鐵路部門的全民所有制企業，除了合同到期返回農村的特殊性以外，農民輪換工與城鎮職工享受的待遇基本相同。國務院和相關部委制定了一系列法規來保障其權益，再加上全民所有制企業濃郁的行政色彩，各種法規規章都能落到實處，農民工的權益基本得到保障。

隨著社會主義市場經濟的建立，農村開始出現大量富余勞動力，他們進城務工已不再具有明顯的季節性，甚至大量農村家庭舉家進城，常年在城鎮務工，并分散在城市的各行各業。《勞動法》和《勞動合同法》相繼頒布施行，勞動者的合法權益有了法律保障，然而實踐中，農民工如何適用勞動法，各級行政部門和司法部門含糊其詞。即使《勞動和社會保障部辦公廳關于農民工適用勞動法律有關問題的復函》（勞社廳函〔2003〕180號）明確，“凡與用人單位建立勞動關系的農民工（包括農民輪換工），應當適用《勞動法》”，農民工仍處于被歧視的境地。

（二）保障農民工工資支付的法律體系不健全

為妥善解決農民工工資問題，原勞動部、建設部在2004年印發《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》（勞社部發[2004]22號），對建設領域農民工工資支付予以規范；2016年國務院辦公廳印發《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發〔2016〕1號），從工資支付行為、工資支付監控和保障、工資支付誠信體系建設、工程款支付等涉及農民工工資保障方面進一步全面規范。全國各地也相繼出臺一系列解決農民工工資問題的實施細則。實名制、分賬制等制度已超越了傳統意義上的勞動法范疇，規范性文件與法律法規的執行力相比，用來解決農民工工資問題顯得力不從心。各級文件浩如煙海，且某些規定存在簡單重復、操作性不強、相互矛盾的問題，給勞動行政部門的日常監管造成困擾。

三、解決農民工工資問題的法律途徑

（一）規范建設領域的用工模式，將農民工統一到勞動法的軌道

當前總承包企業并沒有屬于自己的工人，而將分項工程或勞務分包，而大量的分包企業或包工頭無論是施工水平還是管理能力都很薄弱，常因質量、結算等問題與總承包企業產生糾紛，而此類糾紛常會殃及農民工。分包企業或包工頭拖欠工資的情況主要有以下幾個方面：一是實力不足，克扣農民工工資，以彌補其他方面資金的不足；二是低價競標，在無利可圖的情況下捆綁農民工向總承包企業施壓討要工程款；三是因管理不到位工程出現質量問題時，將質量問題轉嫁給農民工；四是包工頭挪用工程款，惡意拖欠工人工資。

國辦發〔2016〕1號文規定“加快培育建筑產業工人隊伍，推進農民工組織化進程。鼓勵施工企業將一部分技能水平高的農民工招用為自有工人，不斷擴大自有工人隊伍。”應盡快以法律形式將這一規定確定下來，著手制訂或修訂建筑法律法規，將建筑施工企業的產業工人隊伍作為其資質評定的標準；規范建筑施工企業的勞動用工行為，按照《勞動法》和《勞動合同法》的規定對產業工人進行管理；規范建筑施工企業的產業工人職業技能培訓，促進產業健康發展。最終要讓“農民工”和“包工頭”退出歷史舞臺。

（二）修訂經濟補償金規定，讓建筑施工企業樂于與農民工建立勞動關系

根據《勞動合同法》規定，勞動合同到期，用人單位不同意續訂的應支付勞動者經濟補償。勞動合同雖然是特殊的合同，，但也具有合同的一般特征。合同到期不續簽的情形與第四十條規定的非過錯性解除合同和第四十一條規定的經濟性裁員有著本質的區別。后兩者打破了勞動者的預見性，對勞動者的連續就業造成影響，因此規定在后兩者的情形下支付經濟補償作為其重新就業的過渡是合理的。對于前者，勞動合同的期限是用人單位和勞動者商定的結果，是雙方真實意思表示，并未損害勞動者的預見性和影響其提前謀劃再次就業。

建筑行業的用工形式最主要的特征是與建筑項目密切相關。在建項目多，需要的工人也多。建筑項目施工前期和后期用工較少，施工中期需要工人最多。由于工人人數的起伏較大，考慮到終止合同的經濟補償和項目空閑時支付工資的成本，建筑企業不愿意招收自有工人。若修訂《勞動合同法》中合同到期支付經濟補償的規定，不僅為非建筑用人單位喜聞樂見，而且將極大促進建筑施工企業用工積極性。

（三）在法律上規范拖欠工程款的法律責任

勞社部發[2004]22號文規定：“業主或工程總承包企業未按合同約定與建設工程承包企業結清工程款，致使建設工程承包企業拖欠農民工工資的，由業主或工程總承包企業先行墊付農民工被拖欠的工資，先行墊付的工資數額以未結清的工程款為限。”后來又在多個文件中明確該規定，但這些規范性文件均未上升為法律，實踐中，只能由勞動監察部門召集業主、總承包企業、施工單位、農民工等相關方面進行協調，然而收效甚微，有時業主或總承包企業只是礙于行政權力而同意墊付，與依法行政的要求背道而馳。

參考文獻：

[1] 王林清.《勞動爭議裁訴標準與規范》第二版，人民法院出版社，第7頁.