我國基層公共服務困境探析

王俊瑋

摘 要：隨著《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告》中下“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，對于鄉(xiāng)村有效治理的研究加速發(fā)展。基層公共服務的有效供給關(guān)系著億萬農(nóng)民的生活發(fā)展，影響著我國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的穩(wěn)定與創(chuàng)新。而我國目前基層公共服務受“碎片化”與“回應性治理”缺位的影響，其供給率難以有效提升。本文從基層公共服務“碎片化”到“一體化”轉(zhuǎn)變、“回應性治理”本位回歸、構(gòu)建服務型政府三方面探討提升我國基層公共服務有效供給的思路。

一、研究背景

2017年10月，習總書記在《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告》中提出“實施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”。報告明確指出 ： “要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。治理有效是落實“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于自治、法治、德治的“三治”融合，而根本是構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系。俞可平教授提出，衡量國家治理體系現(xiàn)代化的五個標準：公共權(quán)力的制度化、公共政策的民主化、公共治理的法治化、公共秩序的有效性、治理體系的協(xié)調(diào)性。

我國城鎮(zhèn)化呈逐年上升態(tài)勢，截至2015年我國城鎮(zhèn)化比重已達56%（圖1）。現(xiàn)階段，對于農(nóng)村基層治理水平有著更高的要求，國家秩序有效供給與農(nóng)民公共服務需求的平衡是實現(xiàn)農(nóng)村治理路徑轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。因此，政府所提供的完善公共服務，有利于極大消除隱藏在社會底層的不穩(wěn)定因素，為改善農(nóng)村治理現(xiàn)狀創(chuàng)造了強有力的保障條件。基層公共服務供給是一種外在的行政權(quán)力。公共產(chǎn)品以多元化服務的形式惠及農(nóng)民，引導農(nóng)民在生產(chǎn)生活過程中自我修復、自我糾錯。完善基層公共服務，有利于激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務的積極性和創(chuàng)造性，增強農(nóng)民的公共精神和參與意識，進一步夯實農(nóng)村民主發(fā)展的社會土壤，提高農(nóng)民對國家和村莊的政策認同。

二、存在問題

“基層”一般指城鎮(zhèn)基層或者鄉(xiāng)村基層，在此文中專指對于鄉(xiāng)村基層的問題研究。基層公共服務供給匱乏和非均等化，對基層公共服務發(fā)展產(chǎn)生諸多不利影響，嚴重損害了基層治理的效果。現(xiàn)代政府的重要職責之一是提供公共服務，現(xiàn)代行政管理是在公共服務中進行的，實質(zhì)上是為基層治理過程提供服務。因此，我們可以把提供服務看作是國家行政權(quán)力向下的延伸。當前，我國基層公共服務存在的問題主要為公共服務供給的碎片化和公共服務回應性治理缺位。這不僅會影響人們享有公共服務，也會影響政府的領(lǐng)導性與權(quán)威性。如果民眾對政府的認同達到臨界點，我國基層社會將會產(chǎn)生諸多不穩(wěn)定因素，這將極大增加基層治理的難度。因此，中央和地方政府應該承擔更多的基本公共服務責任，政府在提供公共服務方面的角色及其在基層管理方面的作用應予以調(diào)整。

（一）基層公共服務“碎片化”態(tài)勢顯著

長期以來我國鄉(xiāng)村公共服務供給都呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)。依照我國學者的研究脈絡(luò)，可以將我國鄉(xiāng)村公共服務供給碎片化的類型歸結(jié)為三類：制度隔離型、資源匱乏型和府際競爭型，還有鄉(xiāng)村公共服務供給碎片化的三大問題：即缺乏協(xié)作導致的效率低下、疏于規(guī)范導致的胡亂攤派和政績導向?qū)е碌墓┬璨环?/p>

一方面，機構(gòu)、資源和行動者對基層公共服務供應的碎片化有直接影響。從1949年至今，我基層公共服務供給一直延續(xù)著碎片化的邏輯，行政權(quán)力分工和職能分工導致的政府碎片化是基層公共服務供給碎片化的內(nèi)在動因。另一方面，基本公共服務均等化是有效提供公共服務的重要措施。稅費改革之后，我國大部分的基層公共服務的供給來自“自上而下”的財政轉(zhuǎn)移支付模式：項目由上級政府設(shè)立，然后下級政府申請項目并獲得財政轉(zhuǎn)移資金來提供公共服務，不同主管部門專門負責相應項目，并存在單一地點多部門多項目的情況。從總體上看，之所以我國基層公共服務供給碎片化嚴重，主要影響因素是“自上而下”的項目體系供給模式。項目制作為我國新型治理模式，亦為基層公共服務供給的制度安排，也可以看作是我國農(nóng)村基層治理的一種制度創(chuàng)新。但項目制度的供給模式在一定程度上加劇了地方政府對有限項目資源的競爭，阻礙了基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。

（二）基層公共服務中回應性治理缺位

由于傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的顛覆，我國農(nóng)村社會逐漸被割裂開來，鄉(xiāng)村基層政權(quán)“內(nèi)卷化”問題嚴重。特別稅費改革后，在政府的治理下，一定程度上抑制了農(nóng)村社會的“贏利型經(jīng)紀”，“內(nèi)卷化”問題開始逐步消解。然而，由于基層干部沒有了征收稅費這一主要與農(nóng)民“打交道”的職能，基層干部與農(nóng)民的聯(lián)系已經(jīng)大大減少，“懸浮性”的官僚化治理模式開始萌芽。從我國農(nóng)村改革的政治實踐來看，稅費改革之后所想取得的成效似乎沒有得到預期效果，甚至產(chǎn)生了“意想不到的后果”。根據(jù)現(xiàn)有文獻來看，自稅費改革以來，農(nóng)村基層政權(quán)治理能力的弱化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是基層政權(quán)對鄉(xiāng)村的管控能力開始逐步弱化，二是國家與農(nóng)村基層社會出現(xiàn)斷層式發(fā)展，給農(nóng)村現(xiàn)代化治理的均衡發(fā)展帶來了諸多負面影響。目前，基層干部在基層治理中面臨著配置資源逐漸流失的困難，官本位主義嚴重，缺乏回應性治理的問題，導致陷入了基層權(quán)威資源漸近枯竭。回應性治理作為政府公共服務的邏輯起點，確立了農(nóng)民服務需求與基層政府治理方向的雙向治理模式，回應性治理對于提高農(nóng)民服務需求和提升國家治理能力至關(guān)重要。一方面，政府制定的政策與農(nóng)民參與有機融合，實現(xiàn)政府與農(nóng)民的有效互動。另一方面，政策嵌入為政策在農(nóng)村基層有效實施和公共服務精準供給的治理奠定了基礎(chǔ)，并進一步探討了國家整合能力在農(nóng)村公共治理過程中下降的原因。缺乏回應性治理，加劇了“懸浮性”治理發(fā)展，造成鄉(xiāng)村基層官僚化嚴重，會削弱基層干部動員治理主動性和農(nóng)民自治參與度，進一步阻礙了國家政策和政策的貫徹落實。以回應性治理為基礎(chǔ)的國家一體化和農(nóng)業(yè)效益服務的政策轉(zhuǎn)型，是將農(nóng)民需求與國家治理體系對接的基本政策途徑。

（三）“碎片化“到”一體化“供給模式

在現(xiàn)代社會，基層公共服務供給日益多元化，基層政府與相關(guān)民間治理組織之間的合作與博弈，給傳統(tǒng)的農(nóng)村基層關(guān)系帶來了新的變數(shù)。多元主體參與的模式，使得政府作為公共服務單一供給主體的地位開始松動，而這一過程最重要的是，需要確立從“碎片化”到“一體化”的需求取向。“碎片化”是組織功能異化的隱喻表達，一般來說，由于碎片化的影響，加之在慣性的推動下，組織功能會向不規(guī)則化和畸形化發(fā)展。在我國目前基礎(chǔ)公共服務供給中，碎片化主要是指供給主體的異化導致跨領(lǐng)域合作無法產(chǎn)生合力的問題，最終導致供給效率低下。因此，我國目前“碎片化”的基層公共服務模式急需改變，若此長期隱藏在基層公共服務供給過程中，會加劇基層不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。“一體化政府”遵循新公共管理的價值邏輯，其核心是整體治理的理念。在整體性理念指導下，利用信任、一體化、協(xié)同三大體系，提高農(nóng)民滿意度的標準。

政府在提供公共服務的所扮演的角色遵循國家為公眾服務的邏輯，其制定的政策具有提高公共服務均等化水平的行政效果。因此，基層社會作為政府公共服務供給的面向，為開辟的有效行政實施路徑，必須從民主治理、社會管理和多元參與三個維度提高行政供給效率。民主治理是實現(xiàn)公共服務均等化的優(yōu)先路徑，即以民主規(guī)范政府行為，有效避免政府為上的的非理性選擇，保護公眾的權(quán)利和責任，實現(xiàn)公共服務供給的制度化和程序化。隨著基層公共服務的改革，非個體理性與社會成員之間形成的兩難困境的內(nèi)在邏輯效應將逐漸消失。因此，政策的有效實施可以更好的提供基層公共服務，以此極大地促使基層政府和村民通過不斷反饋、溝通，一同來消除碎片帶來的負面影響和恢復， 進而實現(xiàn)基層政府“碎片化”到“一體化”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)基層公共服務有效供給。

（四）提升基層公共服務滿意度

從治理模式看，對于我國基層政府治理的關(guān)鍵是積極與公眾溝通、積極應對問題，并加以有效回應。但從基層公共服務的角度看，它與傳統(tǒng)的公共管理模式不同，也不同于公共管理中的市場機制。基層公共服務的價值目標與農(nóng)民的滿意度高度一致，基層公共服務的有效供給在很大程度上彌補了當前市場經(jīng)濟的缺陷，為社會底層隱藏的不穩(wěn)定因素提供了“緩和劑”。毫無疑問，完善基層公共服務對實施“農(nóng)村振興戰(zhàn)略”，實現(xiàn)農(nóng)村基層的有效治理具有重要作用。為此，作為政府應更加堅定地保持著公共服務供給的主導地位，特別是在重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的供應，而在基層公共服務建設(shè)的保證，它必須主動與農(nóng)民共同承擔社會公共服務的成本，并避免產(chǎn)生制度陷阱而造成“逆向選擇”和“道德風險”。因此，基層基本公共服務必須以響應性治理為重點，提高供給效率。

（五）建設(shè)服務型政府

完善基層公共服務，較為關(guān)鍵的一點構(gòu)建服務型政府。一方面，建設(shè)服務型政府是政府改革轉(zhuǎn)型的重要目標；另一方面，也是政府實現(xiàn)基層治理、提供基層公共服務的有效保障。張康之教授：服務導向、公正導向、工具效用與價值關(guān)照有機結(jié)合、合作和信任、德治與法治結(jié)合、行政程序的靈活性與合理性統(tǒng)一、行政自由裁量權(quán)得到制約、前瞻性等八個方面界定了服務型政府的內(nèi)涵。建設(shè)服務型政府，提高基層公共服務水平應該從政府服務導向、公平導向關(guān)注其效用和價值的有機結(jié)合，重點在于實現(xiàn)公民本位的精神：培育文化與理念層面建設(shè)服務型政府，要自上而下樹立“服務型”理念、樹立“顧客導向”理念，革新政府定位； 在制度與法規(guī)層面重塑建設(shè)服務型政府 ，完善基層選舉制度，完善基層干部監(jiān)督制度、完善基層干部績效評價制度；完善操作和具體措施層面建設(shè)服務型政府，完善建設(shè)鄉(xiāng)村公共服務大廳，促進鄉(xiāng)村“一站式”服務，增加上級政府的派出單位和有效使用。

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