我國(guó)露天礦山采礦用地取得制度探析

王卓群

關(guān)鍵詞露天礦山 采礦用地 土地制度

一、我國(guó)露天礦山采礦用地的內(nèi)涵和類(lèi)型

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)采礦用地的概念進(jìn)行明確界定，僅規(guī)定了采礦權(quán)人享有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利，并在《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2007）中采用列舉的方式對(duì)采礦用地的土地利用類(lèi)型進(jìn)行了歸納和劃分，即采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。筆者認(rèn)為，采礦用地的界定應(yīng)從礦山企業(yè)在整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期和各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所需要使用的土地角度予以全方面考慮，工業(yè)廣場(chǎng)用地，具體包括礦區(qū)辦公樓、宿舍樓、庫(kù)房、廠區(qū)道路、洗選加工礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)線及配套設(shè)施等服務(wù)于采礦生產(chǎn)活動(dòng)的建筑物和設(shè)施所占用的土地;采礦區(qū)用地，即礦山企業(yè)在礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采礦產(chǎn)資源所直接使用的土地;尾礦堆放地，即堆放尾礦、廢石廢渣所占用的土地。

二、我國(guó)露天礦山采礦用地的特點(diǎn)

《土地管理法》根據(jù)用途不同，將土地劃分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三種類(lèi)型，其中建設(shè)用地的用途限定為建造建筑物、構(gòu)筑物，并明確指出建設(shè)用地包括工礦用地。采礦用地本質(zhì)上是一種土地利用類(lèi)型，《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》將采礦用地、工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地一并劃分至工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地。因此，采礦用地在立法上屬于建設(shè)用地的范疇，實(shí)踐中一般也是按照建設(shè)用地的管理思路進(jìn)行管理。然而，露天礦山的采礦用地有其自身特點(diǎn)，與通常意義上的建設(shè)用地有著很大區(qū)別，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）占地區(qū)域取決于礦產(chǎn)資源的分布

露天礦山的礦產(chǎn)資源賦存于地表，與土地有著天然的依存關(guān)系。露天礦山采礦用地的選址取決于地表礦產(chǎn)資源的賦存位置，難以通過(guò)土地利用總體規(guī)劃事先確定，通常屬于單獨(dú)選址項(xiàng)目。采礦用地的占地區(qū)域取決于礦產(chǎn)資源的分布情況。

（二）占地期限取決于礦山可開(kāi)采年限

采礦用地服務(wù)于礦山企業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)，對(duì)礦山企業(yè)而言，一旦礦產(chǎn)資源開(kāi)采完畢，采礦用地的使用價(jià)值就大幅降低，礦山企業(yè)繼續(xù)占用采礦用地，無(wú)法最大程度地發(fā)揮上述土地的效用，同時(shí)還會(huì)增加礦山企業(yè)的用地成本。采礦用地的占地期限取決于礦山可開(kāi)采年限，露天礦山的可開(kāi)采年限往往較短，短則3至5年，多則20至30年，但實(shí)踐中，露天礦山采礦用地的土地使用權(quán)通常按照工業(yè)用地的法定最高出讓年限50年進(jìn)行出讓。

三、我國(guó)露天礦山采礦用地取得制度的立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前對(duì)采礦用地沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)行規(guī)范，有關(guān)采礦用地的取得制度規(guī)定散見(jiàn)于《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《物權(quán)法》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)文件中，具體內(nèi)容如下：

采礦用地的一般規(guī)定和做法：主要采取有償出讓方式使用國(guó)有建設(shè)用地。

2019年土地管理法修訂以前，采礦用地必須使用國(guó)有建設(shè)用地。礦山企業(yè)可通過(guò)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，但劃撥方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)須滿(mǎn)足《劃撥用地目錄》的規(guī)定，僅限于國(guó)家重點(diǎn)扶持的石油、天然氣和煤炭資源領(lǐng)域的采礦用地;而租賃、作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一般存在于國(guó)企改制過(guò)程，不具備大范圍推廣的條件。實(shí)踐中，礦山企業(yè)主要采用有償出讓的方式取得采礦用地。如果采礦用地涉及農(nóng)村集體所有土地，則需要先由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行征收，履行法定的土地征收程序并給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償;涉及占用農(nóng)用地的，還應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《土地管理法》修正案，新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條有關(guān)“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，并在新《土地管理法》第63條中明確規(guī)定土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。這意味著自2020年1月1日起，滿(mǎn)足一定條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)過(guò)征收程序直接在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，成為采礦用地的合法供地來(lái)源，打破了過(guò)去采礦用地必須使用國(guó)有建設(shè)用地的單一合法供地模式。

四、我國(guó)露天礦山采礦用地取得制度存在的主要問(wèn)題

（一）采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)行政審批分離，難以同時(shí)取得

礦山企業(yè)只有同時(shí)取得采礦權(quán)和采礦用地使用權(quán)，才能合法開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，但實(shí)踐中采礦權(quán)的審批主要圍繞采礦權(quán)的出讓、礦區(qū)范圍的劃定、開(kāi)發(fā)利用方案的評(píng)審備案等方面進(jìn)行，并不以礦山企業(yè)取得采礦用地的建設(shè)用地使用權(quán)為前提條件。盡管《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中籠統(tǒng)規(guī)定了采礦權(quán)人享有在礦區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)采礦所需的生產(chǎn)和生活設(shè)施和根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利，但礦山企業(yè)取得采礦權(quán)后并不當(dāng)然同時(shí)取得采礦用地使用權(quán)，礦山企業(yè)還應(yīng)根據(jù)土地管理的有關(guān)規(guī)定單獨(dú)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)。

（二）不區(qū)分采礦用地類(lèi)型一律按照建設(shè)用地管理，使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以外的集體所有土地時(shí)征地難度大、成本高

土地征收是指政府根據(jù)法律規(guī)定運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制取得集體所有土地，應(yīng)當(dāng)符合公共利益、正當(dāng)程序和公正補(bǔ)償?shù)囊蟆?yán)格來(lái)講，隨著采礦主體日益多元化，絕大多數(shù)礦山企業(yè)并不是為了“公共利益”而開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，而是以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的，政府為了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行土地征收存在對(duì)“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化理解、濫用征地權(quán)利之嫌，缺乏法律支撐。

新《土地管理法》對(duì)土地征收的規(guī)定進(jìn)行了修訂，一是縮小了征地的適用范圍，將因公共利益的需要征收集體所有土地的幾種情形進(jìn)行了列舉式界定，在采礦用地領(lǐng)域，只有符合規(guī)劃且根據(jù)政府組織實(shí)施的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地才符合法定土地征收條件;二是規(guī)范了征地程序，要求征地前要公告并聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn);三是提高了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法修改為片區(qū)綜合地價(jià)法。在當(dāng)前以征收集體所有土地后有償出讓國(guó)有建設(shè)用地為主的采礦用地供地模式下，上述修訂內(nèi)容雖然大幅提高了被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，使其獲得更多的分配收益，但是對(duì)礦山企業(yè)而言，無(wú)疑進(jìn)一步加重了采礦用地的獲取難度和成本。受限于土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)、征地拆遷、集體土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)造成的權(quán)利沖突等因素，礦山企業(yè)甚至可能最終無(wú)法取得采礦用地使用權(quán)，形成采礦權(quán)難以合法行使的現(xiàn)實(shí)窘境。

（三）可供應(yīng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，難以與采礦用地需求匹配

盡管新《土地管理法》規(guī)定滿(mǎn)足一定條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)過(guò)征收程序直接在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，成為采礦用地的合法供地來(lái)源，但除此之外的絕大部分集體所有土地均不具備供地條件。采礦用地的選址取決于礦產(chǎn)資源的賦存位置，難以通過(guò)土地利用總體規(guī)劃事先確定，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件之一即為符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，市場(chǎng)上能夠供應(yīng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與采礦用地的需求可能并不匹配。

（四）臨時(shí)用地適用范圍有限，缺乏復(fù)墾不達(dá)標(biāo)的處理機(jī)制

當(dāng)前采礦用地的臨時(shí)用地政策適用范圍有限，只有滿(mǎn)足條件的試點(diǎn)礦山可以采用臨時(shí)用地方式直接使用集體所有土地，并不具備普遍適用性。目前我國(guó)采礦用地試點(diǎn)地區(qū)的土地復(fù)墾率一般為70%，而根據(jù)《采礦用地方式改革試點(diǎn)方案》要求，對(duì)于土地復(fù)墾不足的部分，必須辦理土地征收和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的手續(xù)。。然而，實(shí)踐中由于建設(shè)用地指標(biāo)不足，復(fù)墾不達(dá)標(biāo)土地的征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用規(guī)定流于形式，突破了以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途管制制度。

五、我國(guó)露天礦山采礦用地取得制度的完善建議

（一）深化“凈采礦杈出讓的政策處理程度，實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)與采礦用地使用權(quán)統(tǒng)一設(shè)置

“凈采礦權(quán)”是指采礦權(quán)出讓前期的相關(guān)政策處理到位，競(jìng)得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，且可進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展礦山建設(shè)的擬出讓采礦權(quán)。“凈采礦權(quán)”出讓旨在為采礦權(quán)競(jìng)得人取得采礦權(quán)后無(wú)負(fù)擔(dān)地開(kāi)采礦產(chǎn)資源創(chuàng)造條件，當(dāng)前各地執(zhí)行的“凈采礦權(quán)”出讓模式，由政府在采礦權(quán)出讓前與相關(guān)權(quán)益人達(dá)成政策處理協(xié)議，待采礦權(quán)出讓后再實(shí)際執(zhí)行政策處理事宜。在采礦權(quán)出讓前，政府各部門(mén)應(yīng)聯(lián)合對(duì)采礦用地所涉事項(xiàng)共同審批，完成土地征用/租用、房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移、青苗補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)手續(xù)，在出讓采礦權(quán)時(shí)連同采礦用地使用權(quán)一并出讓/出租，采礦權(quán)競(jìng)得人只需繳納采礦權(quán)出讓收益、土地出讓金/租金等相關(guān)費(fèi)用、辦理相關(guān)登記手續(xù)即可同時(shí)取得合法的采礦權(quán)和采礦用地使用權(quán)，順利實(shí)施開(kāi)采活動(dòng)。采礦權(quán)競(jìng)買(mǎi)人可以降低合法用地問(wèn)題帶來(lái)的投資顧慮，在投資決策時(shí)充分評(píng)估投資成本和收益。

（二）區(qū)分采礦用地類(lèi)型，設(shè)置靈活的供地模式

建設(shè)用地設(shè)計(jì)的初衷是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)為中心。對(duì)于采礦用地特殊性用地要求，土地管理法未作細(xì)化考慮，而是籠統(tǒng)地按照建設(shè)用地的管理思路進(jìn)行管理。從采礦活動(dòng)來(lái)看，生產(chǎn)和建設(shè)屬于不同性質(zhì)的行為。采礦用地中的工業(yè)廣場(chǎng)用地屬于采礦建設(shè)用地，旨在建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理。在新《土地管理法》生效后，可采用國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和出租、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓和出租等方式進(jìn)行采礦用地供應(yīng)。且采礦區(qū)用地和尾礦堆放地通常占地面積很大，受限于建設(shè)用地指標(biāo)、土地利用總體規(guī)劃等因素，對(duì)全部土地進(jìn)行征收成本高、難度大、耗時(shí)長(zhǎng)，結(jié)合露天礦山占地時(shí)間短、采礦后易于及時(shí)復(fù)墾的特點(diǎn)，建議采用區(qū)別與一般建設(shè)用地的管理思路，通過(guò)擴(kuò)大臨用地適用范圍、采用臨時(shí)用地的方式解決采礦生產(chǎn)用地需求。

（三）有效銜接礦產(chǎn)資源規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，加大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)采礦用地供應(yīng)

新《土地管理法》規(guī)定符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以成為采礦用地來(lái)源，旨在以規(guī)劃為管控手段嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)用地指標(biāo)和土地用途管制制度。如上文所述，采礦用地中的工業(yè)廣場(chǎng)用地應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理，建議政府在編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃和土地利用規(guī)劃時(shí)將綠色礦山建設(shè)所需項(xiàng)目用地納入規(guī)劃統(tǒng)籌安排，以規(guī)劃為切入點(diǎn)為集體土地提供采礦所需建設(shè)用地預(yù)留足夠空間，有效減少因不同規(guī)劃銜接不充分所導(dǎo)致采礦用地需求難以保障的情形。

（四）適當(dāng)擴(kuò)大臨時(shí)用地的范圍，采礦臨時(shí)用地復(fù)墾不足部分辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和占補(bǔ)平衡手續(xù)

臨時(shí)用地方式不改變集體土地權(quán)屬，農(nóng)民僅僅是喪失一定期間對(duì)土地的占有和使用權(quán)，有利于維護(hù)基層穩(wěn)定;臨時(shí)用地期間不受建設(shè)用地指標(biāo)限制，不用辦理土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，有利于降低礦山企業(yè)用地成本。結(jié)合露天礦山占地時(shí)間短、采礦后易于及時(shí)復(fù)墾的特點(diǎn)和采礦用地類(lèi)型，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，建議在全國(guó)范圍內(nèi)推廣適用于露天礦山的采礦區(qū)用地和尾礦堆放地，同時(shí)根據(jù)開(kāi)采周期適當(dāng)延長(zhǎng)臨時(shí)用地期限。