民營經濟發展的基本條件與政府責任論要

崔紅

關鍵詞民營經濟 基本條件 政府責任

2018年11月1日習近平總書記《在民營企業座談會上的講話》中強調，非公有制經濟在我國經濟社會發展中的地位和作用沒有變，同時指出：“近來，一些民營企業在經營發展中遇到不少困難和問題”。據此，如何鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，為非公有制經濟發展營造良好環境，以及制定和提供更多有利于民營經濟發展機會的方針政策，是政府不可推卸的責任。本文遵循民營經濟發展規律，依據憲法和相關法律，對民營經濟發展中政府責任進行理論探討，力圖為政府解決當前一些民營經濟遇到的困難，提供理論指導。

一、民營經濟發展的基本條件及其對政府的要求

民營經濟發展的基本條件是政府履行責任的導向。民營經濟發展必須遵循市場經濟的規律，民營經濟發展離不開經濟自由、公平競爭、誠信程序和經濟高效等基本條件。

（一）經濟自由對政府責任的要求

經濟自由是民營經濟的本質特征。經濟自由與政府宏觀調控是相對的。民營經濟與市場經濟是分不開的，市場經濟是自由經濟，所以經濟自由要求政府對經濟管理實施宏觀調控時，必須尊重市場經濟的規律，充分發揮市場的自發調節作用，市場能夠自我調節的，行業能夠自律的要尊重社會自治;政府應該尊重民營企業的經營自主權，政府不能過度和不當干預。

（二）公平競爭對政府責任的要求

公平的競爭環境是民營經濟發展的前提。同樣作為市場主體，民營企業要求政府提供平等的競爭平臺。公平競爭的前提是“公平”，這里所謂的公平，是指民營企業的地位要與其他市場主體平等，包括在市場競爭中權利（資格）、義務的平等，以及權利被平等地保護。特別是在要素獲取、經營運行、準入許可、招投標和政府采購等方面，政府要給予民營企業平等競爭的機會。

（三）誠信秩序對政府責任的要求

誠信秩序是民營企業發展的外部環境。民營經濟的發展需要誠信的市場秩序，這要求政府建立誠信的市場與社會秩序。誠信的市場秩序是指在市場運行中，民營企業等市場主體誠實守信，保障交易的安全和順利。誠信的社會秩序是指整個社會，不僅包括市場主體，還包括自然人、政府和各種社會組織，要誠實講信用。誠信的市場秩序和社會秩序是民營經濟發展的沃土。

（四）經濟高效對政府責任的要求

在市場經濟社會中，經濟效率是經濟發展的追求。高利潤、高收益，是吸引民營企業，發展民營經濟的動力。影響經濟效率的要素：首先，低成本是高利潤、高收益的前提，民營企業開辦企業到企業投資、運營，首要考慮的是需要多少成本;其次是低稅費;最后是融資的渠道。上述要素是民營企業的效益保障。要求政府努力幫助民營企業降低成本、實施低稅費和解決融資問題。

二、民營經濟發展中政府責任的邏輯證成

（一）政府責任的應有之義

政府責任不是法律術語，在法律中政府責任一般稱為政府的法律責任，是指政府不履行法定義務時，應該承擔的法定后果，包括行政責任（處分）、刑事責任和國家賠償責任。可見，法律上政府的責任過于狹義。構成法律上的責任至少具備兩個要素：一是以義務性規范或者禁止性規范為前提;二是以責任是明確法定的為必須。顯然法律上規定的政府責任，不是本文中的政府責任的應有之義。本文中的政府責任是政治學上的概念，雖然政治學對政府責任的概念沒有共識，但是政府責任的含義應該是指政府承擔義務和行使權力的總稱。即在政治學上，政府責任就是正確承擔政府義務和行使政府權力。據此，法治邏輯中的政府責任應該是指政府依法履行義務和行使權力。這與政府的法律責任相比，在內涵上更豐富，在外延上更廣泛，而且能夠與政府的政治上的內涵與外延一致。

（二）憲法框架下的政府責任

依據德國傳統的國家保護義務理論，以保障公民基本權利，為國家義務。公民的權利分為自由權和社會權兩種，國家對于兩代權利的保護義務是不同的。對于傳統的自由權利的保護，國家負有消極不侵犯的尊重義務。而對于社會權的保護方式有所不同。社會權主要依賴于國家保護義務的積極履行來具體實現。在憲法中，國家義務也是政府的義務，因此，政府對于自由權的保護負有消極的特征，而政府對社會權的保護，具有積極的特征。我國憲法在制度創設上基本上尊重了上述國家保護義務理論。

第一，從消極政府義務到積極政府義務。在憲法視角下，政府是憲法的義務主體。對于自由權，政府義務通常被限定為一種消極義務，即通常要求政府以不作為的方式，保障公民或者組織的權利、自由不受政府的侵犯，讓個人或組織通過個人自治和社會自治途徑實現自身目標。

為了避免行政權過度干預民營經濟的發展，立法必須厘清政府權力的界限，遺憾地是，我國立法上只有《行政許可法》。有相關規定，《行政許可法》第十三條意味著，政府在實施行政許可時，要尊重市場和行業自律。政府必須尊重市場經濟的規律，充分發揮市場的自發調節作用，市場能夠自我調節的，行業能夠自律的要尊重社會自治。同時，政府應該尊重民營企業的經營自主權，政府不能干預。即使我國行政許可之外的政府審批行為，沒有立法約束，也同樣應該遵循上述規定。

第二，從被動行政權到主動行政權。為了讓政府能夠承擔義務就必須賦予其相應的權力，即行政權。行政權包括行政管理權、行政立法權和準司法權等“三權”。從行政權的內涵上看，上述“三權”又可以細劃分為行政立法權、行政決策權、制定規范性文件權、行政規劃權、行政處罰權、行政許可權和行政裁決權等，政府因其所負職責和義務而享有權力。對于自由權，政府是憲法中被防范侵犯公民和組織權利的第三方，對此，政府行政權的行使應該是被動的特征，這就是人們常說的“管得越少的政府越好”。但是憲法上社會權的實現，離不開政府積極地行使行政權，如制定有利于民營經濟發展的政策和立法;為企業創造誠信的市場秩序和社會秩序，等等。這時行政權的行使顯示出主動性的特征。

三、民營經濟發展中政府責任的履行

民營經濟發展中政府責任的履行，是政府通過依法承擔義務和行使權力，來創造民營經濟發展的經濟自由、平等競爭、誠信秩序和經濟高效基本條件，并且不斷優化。

（一）民營經濟發展中政府義務的履行

對于民營經濟發展，政府的義務包括消極義務和積極義務，在以“基本權利.國家義務”為核心的憲法分析框架中，應該先分析基本權利而后分析國家義務。

第一，實現政府對民營經濟發展的消極義務。政府的消極義務是指充分尊重市場規律，保證民營企業的基本權利。一是在我國憲法中，如果說公民是基本權利的一般主體，那么民營企業就是公民權利的特殊主體之一。民營企業應該與國有企業一樣享有平等權、經營自主權，以及民營企業家享有人身權和財產權等憲法權利。二是政府應盡的保護義務包括消極的保護義務和積極的保護義務，實現消極的保護義務，要求限制政府權力，避免政府過度干預民營經濟發展。

第二，民營經濟發展中政府的積極義務。政府的積極義務是指政府通過行使行政權干預市場失靈，采取行政手段保護民營企業的財產權和人身權等合法權益，以及鼓勵、支持和引導民營經濟的發展，對民營經濟發展實施監督和管理。實現積極保護義務，要求政府做到：一是在制度和政策的供給方面。各級政府及其部門要按照各自的職責制定有利于民營經濟發展的政策。省人民政府應當制定本省促進民營企業發展的各項政策，對本省民營企業發展進行統籌規劃;縣（含縣級市、區）以上人民政府應當根據法律、法規和國家有關方針政策，結合本地實際，將民營企業發展納入本地區國民經濟和社會發展規劃，確定扶持重點，制定相應政策措施，依法規范民營企業行為，為民營企業的創業和發展提供保障、創造條件;鄉（鎮）人民政府應當依法為民營企業提供指導和服務。二是在行政給付和服務方面。根據習近平總書記《在民營企業座談會上的講話》的要求，對民營企業提供財政支持：監督資金的兌現及其政策落實的合理妥當;提高相關金融機構政策落實的積極性。省財政必須保證專項資金投入，保證對民營企業獎勵、擔保補償資金、對融資的金融機構獎勵、各項引導性基金的到位。三是在排除民營經濟發展的障礙方面。創造民營經濟發展條件是政府的責任。進一步進行“放管服”改革，避免行政權過度干預民營經濟的發展;不斷強調平等的原則，賦予民營企業平等的競爭機會，避免政府的不當干預;推進市場信用體系和社會信用體系建設，以建立有利于民營經濟發展的市場誠信秩序與社會誠信秩序;進一步落實降低民營企業經營成本的各項政策;保障民營企業以及民營企業家的合法權益，民營企業享有法律、法規規定的各項權利，任何單位和個人不得動搖民營經濟的地位，不能侵犯民營企業的合法權益。

（二）民營經濟發展中政府權力的行使

第一，政府依據憲法行使權力。《憲法》第一百零七條規定相當于授權縣級以上地方各級人民政府享有本行政區域內的民營經濟發展的管理權。《憲法》第十一條第二款已經規定了政府管理民營經濟的方式方法，即政府要鼓勵、支持和引導民營經濟的發展;設區的市人民政府和省級人民政府享有規章制定權，可以通過行使地方行政立法權為民營經濟發展提供地方立法支持;地方各級人民政府及其工作部門可以制定決定、命令促進民營經濟的發展，消除民營經濟發展的障礙。

第二，政府依據部門法行使權力。在經濟運行中，政府的權力不僅包括對經濟的宏觀調控權，還包括對市場的監管權。根據經濟法基本原理，政府在行使上述權力時，應樹立保護民營經濟權益的理念，在宏觀調控過程中，政府經濟干預權的行使應該尊重市場經濟的規律，應該在自由與干預之間尋求均衡。政府對民營經濟的干預，應該遵循合法干預的原則、遵循有限監管原則、公平公正等合理行政的原則，以及公共利益慎用的原則。依據行政法的基本原理，在政務服務和行政執法過程中，應該遵循合法行政的原則，法無明文規定不可為;遵循合理行政的原則，在市場準入、平等獲取要素、招標投標和政府采購等方面平等對待民營企業，保障民營企業與國有企業機會均等;遵循信賴保護原則，保障民營企業的信賴利益。