檢察公益訴訟“等”外研究

吳海研 支立躍 陳躍

關鍵詞國家利益 社會公共利益 文物保護 公共安全

公益保護是現代法治國家共同面臨的時代課題，習近平總書記在給第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。”“圍繞建設平安、公正、和諧的法治社會，深入探討檢察官保護公益問題，對推動各國法治建設具有重要意義。”我國檢察機關提起公益訴訟制度從無到有，經過探索和實踐取得了積極的綜合成效。但隨著公益訴訟工作的發展，如何正確界定《民事訴訟法》第五十五條和《行政訴訟法》第二十五條的“等”字，也就是進一步明確檢察機關開展公益訴訟工作的范圍，成為需要研究的課題。

從立法技術角度看，“等”字一方面體現了立法者對某一項制度在初始階段相對謹慎的立法態度，但同時也體現了立法者對這項制度發展中的開放思維和前景展望。因此，我們既要嚴格依照法律規定，不隨意進行擴大理解，又要從保護公共利益、滿足人民群眾美好生活期待的實際需要出發，遵循立法精神對檢察機關提起公益訴訟范圍進行積極、穩妥、適度的解釋，以更好地發揮這項制度的作用和價值。本文擬對檢察機關在“等”外領域開展公益保護進行研究論證，以期謹慎拓展公益保護范圍，更好的保護國家利益和社會公共利益。

一、對公益訴訟法律條文的分析與理解

通過對《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定進行深入分析，我們發現除授權領域不同外，最大的不同之處是保護利益不同：

民事公益訴訟損害的是社會公共利益，行政公益訴訟損害的是國家利益和社會公共利益，兩者侵害對象是不同的。由此可以看出國家利益和社會公共利益內涵是不同的，對損害社會公共利益的行為，如損害生態環境和資源保護行為，檢察機關既可以提起民事公共訴訟，也可以提起行政公益訴訟，而對于損害國家利益的行為，如損害國有財產保護的行為，只能通過行政公益訴訟途徑解決。這是因為政府是國家利益的代表，國有財產、國有土地使用權出讓所有權歸屬于國家，由政府進行管理，而檢察機關作為國家司法機關，與政府同為國家公器，履行國家法律監督職能，檢察機關可以代表國家對損害國家利益的行為提起行政公益訴訟，其他主體如社會組織、個人均無權代表國家提起行政公益訴訟。

因此，檢察機關拓展公益訴訟“等”外領域時，首先必須對探索的領域進行分析甄別，分清該領域侵害的對象是國家利益還是社會公共利益，。隨后才可通過民事或行政公益訴訟予以保護，否則就會出現違反法律規定及保護主體不當擴大等情況。

二、國家利益和社會公共利益的內涵

清晰的概念界定是研究的基礎，厘清概念方能回應復雜的現實需求，公益訴訟研究也是如此。確定侵害的對象是國家利益還是社會公共利益是探索“等”外領域的前提和基礎，決定著公益保護途徑和保護主體。國家利益和社會公共利益是一個復雜的概念，現分別作簡要分析與界定。

（一）國家利益

國家利益是一種集合利益，是國家區域內人們利益的一種集合，國家利益是所有公民的共同利益，一般指政府利益或者政府代表的利益。國家利益有兩方面內容，一方面是政治性的國家利益，是作為一種對外概念使用的，如國家主權、領土的完整、文化交往等文化完整、外交方面的利益等，是主權國家作為一個整體所具有的利益;另一方面是經濟性的國家利益，是對內范疇內的國家利益，是由國家的代表政府享有的利益或政府代表的涉及全國的利益。國家是國有財產的所有者和管理者、各種公共事務的管理者，國家以其主權性參與到各種國家利益中，我國法律規定了各種屬于國家所有的利益，比如森林、河流、礦藏、水流等。

（二）社會公共利益

社會公共利益一般指社會全部或部分成員享有的利益。理論界一般認為，社會公共利益具有兩層含義：一是應給予認可或保護的社會公眾的普遍利益;二是與作為整體的社會公眾相關的事項，尤其是那些證明政府管制正當性的利益，社會公共利益包括多方面內容，如社會公共秩序、公共教育、衛生等，其覆蓋公民生活的方方面面。社會公共利益一般有以下特點：一是公共性和不特定性。公共利益是社會公眾所享有的利益，受益對象是不特定的社會公眾;二是非競爭性，是由全體社會公眾享有的，并不為某一類主體獨享;三是不可分性、外部效應性。社會公共利益不能由社會成員直接分取，其屬于不可分之物，社會公共利益具有一定的外部效應性，其受侵害后往往會產生許多連帶效應，牽涉廣大公眾利益。

國家利益和社會公共利益是一對復雜的概念，區分二者除了從上述概念、特征著手外，還需結合國家的法律法規規定，從法律保護的對象和利益區分。

三、探索檢察公益訴訟“等”外領域的必要性

（一）檢察機關的性質決定受案范圍的擴大

檢察機關是國家法律監督機關，是社會公共利益的代表，相比于其他公民、社會組織、行政機關，檢察機關能不受具體案件中的各種利益羈絆，具有中立性和客觀公正性，能夠更好的保護社會公共利益。公民個人在公益訴訟保護中處于弱勢地位，其他社會組織，除了受訴訟條件限制外，自身容易受到地方政府干擾，且面臨著訴訟成本高、調查取證難的難題。行政機關本身就是社會公共利益的參與者和保護者，當公益受損時，可通過行政復議或訴訟解決問題，但行政復議是行政機關內部的監督機制，行政訴訟僅審查具體行政行為，且是一種形式審查，這些導致了僅僅通過行政渠道保護公益效果不佳。目前“等”內領域范圍較小，大量“等”外領域受損的公共利益缺乏合適的主張者，或者說現實中沒有積極的主張者，導致出現公益保護的“真空地帶”，因此擴大檢察公益訴訟受案范圍，可以有效彌補公益保護的空缺，真正保護公共利益。

（二）“等”外領域探索有理論支撐和實踐基礎

理論界早在檢察機關尚未試點公益訴訟工作前，已經對檢察機關作為公益訴訟適格主體進行了大量論證，從域外經驗介紹到國內制度實施提出了許多構想。自檢察公益訴訟正式實施后，理論界普遍認為目前法律授權的五個領域范圍過小，還有大量的領域如反壟斷、文化保護、弱者權利保護等領域。均應納入檢察公益訴訟范圍。檢察公益訴訟經過試點和全面開展，案件數量大大提升，案件覆蓋所有授權領域，涵蓋所有案件類型，積累了豐富的實踐經驗。且一些省級院通過專項行動，一些市級院通過市人大授權也積極探索等外領域公益保護，這些為全面探索等外領域提供了實踐支撐。

（三）檢察機關資源充足，且社會呼聲強烈

借助內設機構改革，各級院均成立了公益訴訟部門，配備了大量專業人才，配置了無人機等先進技術設備，同時，檢察機關上下一體化體制，確保可以調動全部力量，集中優勢資源保護公益，檢察機關有能力保護更多領域的公益。隨著檢察公益訴訟工作的開展，越來越多的行政機關、社會公眾了解了公益訴訟工作，對公益訴訟工作有了更多的期待，許多人大代表、政協委員均認為檢察機關應勇于擔當，在更大的范圍內解決老百姓普遍關心的、反映強烈的社會問題。如全國政協委員、北京金誠同達律師事務所合伙人劉紅宇就認為，文物屬國有資產，也是文化遺產，具有很高的社會價值，應該將文物保護也納入公益訴訟范疇。

（四）“爭外領域探索可確保履行社會治理職責

新公布的《人民檢察院檢察建議工作規定》中，授權檢察機關在辦理案件中發現社會治理工作存在問題，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。社會治理是一個大課題，涉及民眾生活的方方面面，目前授權的領域僅是社會治理的一小部分。立法授予檢察機關社會治理職責，為確保履職到位，探索“等”外領域就很有必要，檢察機關通過辦理公益訴訟案件，發現社會治理過程中存在的制度缺失、管理缺漏或者行業內存在的普遍性風險，可通過檢察建議督促預防整改，推動社會綜合治理。

四、具體“等”外領域研究

（一）文物保護領域

1.探索文物保護領域的必要性

（1）文物保護形勢不容樂觀。根據第三次全國文物普查顯示，22年間，我國約有4.4萬處曾登記過的不可移動文物消失，由于人為破壞和自然損毀原因，年均消失約2000處，已登記的不可移動文物中，保存狀況為“較差”的占17.7%，保存狀況為“差”的占8.43%，其中有相當比例是因為經濟建設與文物遺產保護產生矛盾而遭拆，文物保護工作形勢惡劣，急需加大保護力度。目前，雖然部分檢察機關已經在文物保護公益訴訟領域有所探索，且取得了一些成果，但僅為地方性的自主探索，未能在全國范圍全面內推行，導致整體效果不佳，文物保護力度不足。

（2）當前文物保護模式不能滿足要求。當前文物保護主要是行政保護模式，由各地文物保護主管部門履行管理職責，但是由于文物保護主管部門在政府部門中并非強勢機關，執法力量不足，保護經費欠缺，無力承擔大量修復保護工作，導致文物保護力度不足，且由于受信息壁壘等限制，文物部門無法及時獲取文物破壞信息，導致保護不及時。檢察機關作為法律監督機關，可以通過公益訴訟工作彌補上述不足，與行政機關形成辦案合力，共同保護文物，實現全方位的保護。

2.文物保護領域屬于社會公共利益范疇

通過分析，我們認為文物保護領域屬于社會公共利益的范疇，理由如下：一是文物具有公共性、群體共享性、不可分性，文物是中華民族歷史文化的象征，具有重要的經濟文化價值，是我國祖先智慧的結晶和辛勤勞動的成果，是一代代傳承下來的，具有群體共享性，任何公民都可以參觀文物，享受文物帶來的精神愉悅，是全體國民共同的財富。二是從法律條文分析，如《國有土地房屋征收與補償條例》第8條規定，為了……等公共利益的需要，有下列情形之一：（三）文物保護……公共事業的需要。《信托法》第60條規定，為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：（四）發展文化事業，其他類似法律規定還有很多，可見我國立法上認為文物是屬于社會公共利益范疇。綜上可見，文物是一種我國法律認可的，具有公共性、共享性、不可分性的具有社會公共利益屬性的公共產品。

（二）公共安全領域

1.探索公共安全領域的必要性

（1）公共安全領域事故頻發且關系重大。公共安全涵蓋的范圍極廣，覆蓋了民眾生活的方方面面。公共安全無小事，再小的安全隱患，都可能發展演變成大的事故，進而造成巨大的損害。全國各地每年均會發生大量公共安全事故，如天津港爆炸案、響水“3.21”特大爆炸事件、高空墜物安全事件、群租房火災等，這些事故給全社會造成巨大的物質和精神損害。檢察機關作為社會公共利益的代表，對于公共安全領域事故不能置身事外，應該積極探索，通過檢察公益訴訟預防各類公共安全風險。

（2）公共安全需多方合力。預防、治理公共安全隱患僅靠單一行政機關是不夠的，需各部門形成合力，共同整治。響水“3.21”特大爆炸案涉及的天嘉宜化有限公司的危險化學品安全生產許可證早在2016年就已經過期，在過去三年該公司因13項安全隱患被行政機關通報批評并罰款，但問題并沒有得到根本解決，導致釀成悲劇，體現出行政機關執法的形式化和內部自我監督的弱化。檢察公益訴訟不僅針對已經發生的侵害公益行為，對于有損害國家利益和社會公共利益風險的行為也可以督促整改預防，變事后被動整治為事前主動預防，能夠發現公共安全存在的風險隱患點，進而聯合行政機關共同消除風險，實現雙贏多贏共贏的目的。目前，公共安全領域檢察公益保護亦有部分檢察機關探索，但從整體形勢看，力度和效果仍顯不足。

2.公共安全領域屬于社會公共利益范疇

公共安全是指社會大多數人的生命、健康和公私財產的安全，其關系到不特定多數人的公共利益。一是公共安全具有不特定性、外部性的特征。公共安全是指公共性區域內不特定多數人的生命、財產等安全利益，公共安全事故涉及面廣、涉及廣大群眾的切身利益，一旦發生事故，不僅區域內受影響，會向外部擴散，危及不特定多數人的利益。二是從法律條文分析，例如《憲法》第28條規定，國家維護……其他危害國家安全的犯罪活動、制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟……。《突發事件應對法》第1條規定，為了預防和減少……，維護國家安全、公共安全……，制定本法。可見我國立法上國家安全和公共安全是平行的概念，公共安全事涉最廣大人民根本利益，屬于社會公共利益范疇。

文物保護、公共安全領域屬于社會公共利益范疇，對于侵害文物資源、危害公共安全的行為，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促相關行政機關履行保護職責，也可以通過刑事附帶民事公益訴訟要求違法行為人賠償損失。其他社會組織、公民對于侵害文物的行為，可以通過民事公益訴訟要求違法行為人排除妨礙、恢復原狀、消除影響，檢察機關可以支持起訴。

五、“等”外領域探索需注意的問題

（一）處理好行政權與司法權的關系

行政權的本質是對公共利益的集合、維護與分配，維護公共利益首先是行政機關的職責。行政機關作為職能部門，是保護公益的第一主體，且行政執法相對于訴訟，更為高效、快速，能有效保護公益。司法權（檢察權是司法權的組成部分之一）具有謙抑性和被動性，是保護國家利益和社會公共利益的最后一道防線。檢察機關沖在公共利益保護的最前線，可能弱化行政機關的應盡職責，有縱容行政機關不作為不履職之嫌，導致權力界限混淆。基于謙抑性考慮，發生公益損害事件時，首先應由行政機關依法履職，若其怠于履職，作為配套措施，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促履職，如此則符合檢察權和司法權的內在規律和職能定位。特別是在探索階段，更應處理好行政權和司法權的關系，只有在行政機關怠于履職或者不作為，可能致使社會公共利益嚴重受損時，才可通過檢察公益訴訟督促履職，防止對行政權造成不必要的干擾，真正實現雙贏多贏共贏。

（二）優先選擇行政公益訴訟

如前所述，對于侵害社會公共利益的行為，既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，出現競合情況時，我們該如何選擇呢？筆者認為探索“等”外領域時出現競合情況，應優先選擇行政公益訴訟。一是從成本和效率角度看，提起民事公益訴訟面臨的訴訟成本和訴訟風險較大，訴訟周期較長，而行政公益訴訟成本低、效率高，能更及時有效的保護受損的公益。行政公益訴訟有訴前檢察建議程序，絕大多數案件在訴前階段即可得到圓滿解決，2018年全國檢察機關辦理的訴前程序案件中相關行政機關糾正違法或履行職責的占97.2%，及時有效的保護了受損公益。二是從司法權和行政權關系看，行政機關是保護公益的第一主體，司法權是保護公益的最后一道防線，當出現競合時，及時督促行政機關履職比檢察機關沖在第一線提起民事訴訟效果更好，更符合各自的職能定位。