行政機關行政訴訟敗訴原因及思考

瞿曉東

關鍵詞行政訴訟 不作為 行政復議

一、簡介

《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年4月4日通過，并于1990年10月1日起施行。2014年11月1日第一次修改，2015年5月1日起實施，2017年6月27日第二次修改，2017年7月1日起實施。《行政訴訟法》實施近30年，行政訴訟案件不斷增加，尤其是2015年5月1日開始實現立案登記制以來，行政訴訟案件數量每年不斷攀升。根據統計，行政訴訟法實施10年，全國各級法院一共受理的一審行政訴訟案件52萬余件，但實現立案登記制后，法院每年受理的行政案件數均在20萬件以上，2018年受理211354件。

就行政機關行政訴訟敗訴情況而言，2009年之前的行政訴訟行政機關敗訴率約30%，2009年之后的全國行政訴訟行政機關敗訴率平均約為10%左右，2016年全國行政訴訟行政機關敗訴率為14.62%，2018年為14.7%。不同省份敗訴率不一樣，2017年上海3%，廣東10.7%，山東13.1%，山西18.7%，江西南昌30%。行政機關行政訴訟敗訴率總體而言是呈現下降趨勢，這在一定程度上表明各級行政機關依法行政能力和水平趨于增強，行政執法也趨于規范。

二、行政機關敗訴的原因

通過對行政機關行政訴訟敗訴原因進行分析，可以使行政機關在行政行為時盡可能減少違法行政行為的發生，可以促使行政機關自覺依法行政，從而降低行政訴訟敗訴率，最終推動行政機關依法行政、依法治國目標的實現。通過對行政機關敗訴的行政訴訟案件分析，行政機關的行政敗訴原因主要集中在以下六個方面：

（一）證據不足

《行政訴訟法》第34條規定：被告對作出的行政行為負有舉證責任。應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。行政訴訟法要求行政機關要舉出充分的證據來證明案件的事實，在案件事實有充分證據證明的前提下才可以行政對相對人作出行政行為。行政訴訟法強調了證據的重要性。如果行政機關在沒有充分證據證明行政相對人有違反法律的事實，就作出不利于行政相對人的行政行為;或者雖然有充分的證據證實行政相對人的違法事實，但在作出行政行為時沒有嚴格按照法定的程序做好證據保存，以至在訴訟時不能向法院提供該證據，則行政機關也會因證據不足而被判敗訴。

（二）適用法律、法規錯誤

根據《行政訴訟法》的規定，行政機關的行政行為必須要有國家的法律、法規作為依據才可進行，并且適用的法律、法規必須是正確的。如果行政機關在適用法律、法規時錯誤，如應適用甲法，卻適用了乙法;應當適用上位法、新法，卻適用了下位法、舊法;或應當適用該法的某一條款，卻適用了該法的其他條款。行政行為發生適用法律、法規錯誤，則行政訴訟必然敗訴。

（三）違反法定程序

行政機關在行政行為時不僅要有證據證明案件事實，同時還必須根據法律規定的程序進行執法，不能違反法定程序。如《行政處罰法》就規定“行政機關在作出處罰決定之前，應當告訴當事人作出行政處罰的事實理由依據，并告知當事人依法享有的權利”。不僅《行政處罰法》規定了行政程序，同時《行政許可法》《行政強制法》等也對行政行為的程序作了明確規定：如行政執法時行政執法人員應出示執法身份證件;作出處罰決定前要聽取行政相對人的陳述與申辯;告知行政相對人對較重的行政處罰有申請聽證的權利等等。行政機關在行政行為時如違反這些程序作出行政行為，就是行政違法行為。違反法定程序的行政行為引發的行政訴訟則必然敗訴。

（四）越權執法

每個行政機關都有法律法規賦予的職權范圍，行政機關的行政行為必須在職權范圍內。如行政執法人員在法律法規賦予的職權范圍外行使執法權，則屬于越權執法行為。實踐中越權執法的表現有：甲機關行使了乙機關的職權;下級機關行使了上級機關的職權;法律規定了罰款權但行使了責令停產停業權，等等。越權執法引發的行政訴訟的結果也是敗訴。

（五）濫用職權

法律法規賦予行政機關一定的自由裁量權，但行政機關在行使自由裁量權時必須合理和公平。不合理、不公正地使用行政機關的自由裁量權就是濫用權力。濫用職權是一種嚴重主觀過錯，針對的是行政自由裁量權，其表面上合法但實質上極不合理，因此也屬于不合法的范疇。如行政機關及其工作人員行使職權是為了維護個人或小團體利益，而不是為了社會公共利益;行政主體及其工作人員利用手中的合法權力謀取私利;實施行政行為時，脫離實際，任意所為，從而使該行為難以具備合法的理由等等。

（六）行政不作為

行政不作為是行政機關及其工作人員應當履行法律法規規定的職責和義務，但行政機關及其工作人員卻不履行或者拖延履行。行政不作為在實踐中的表現：如行政相對人有權向行政機關申請取得一定資質或許可，但行政機關不予授予或者在規定的期限內不予答復;公民在人身權和財產權受到不法侵害時向公安機關申請保護，公安機關有履行保護公民保護人身權和財產權的法定職責，但公安機關拒絕履行保護公民權利的法定職責;等等。行政不作為與行政中的“亂作為”一樣，都是行政機關及其工作人員對行政相對人合法權益的一種侵犯。因行政不作為而引發的行政訴訟，行政機關也是必敗無疑。

三、降低行政機關敗訴率的幾點思考

1.作為行政機關，面對行政訴訟，要積極應訴，主動配合法院工作，及時提供證據和出庭應訴，爭取妥善解除問題，若因怠于應訴而導致敗訴，既提高了敗訴率，也影響行政機關的良好形象。對此，國務院在2016年頒發了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，該意見中明確提出了“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度”的要求，并具體規定了包括認真做好答辯舉證工作、依法履行出庭應訴職責、配合人民法院做好開庭審理工作、積極履行人民法院生效裁判等十項措施。各行政機關應當積極按照意見的精神執行，做好涉及行政訴訟的各項工作。

2.增強程序意識和證據意識。行政行為合法的一個重要條件就是程序合法。要進一步規范使用行政文書，如權利義務告知書、詢問筆錄、送達回證等記錄行政行為程序的書面材料，使行政行為制度化、程序化，防止遺漏，盡可能的做到不會因程序問題而影響到行政行為的合法性。同時也要增強證據意思，證據是“訴訟之王”，行政訴訟也不例外。行政機關在作出行政行為時必須要有充分的證據。

3.加強業務培訓。行政管理中，行政行為一般都是由一線的行政人員來完成，如果行政人員在工作中規范細致、不出紕漏，讓行政相對人找不出起訴事由，行政機關敗訴率就會相應減少，所以努力提高行政人員的業務素質和執法水平是解決行政行為中存在問題的最行之有效的方法。可以通過加強對工作在一線的工作人員的業務培訓，來規范行政行為，增強處理疑難和復雜事務的能力。

4.實現“問責制”。建立約談制度，對行政錯案較多的單位負責人約談，指出存在的問題，提出整改要求，整改效果不明顯的進行追究責任。

5.切實落實行政機關負責人出庭應訴制度。《行政訴訟法》第3條：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。行政機關負責人出庭應訴，體現了行政訴訟的嚴肅性，同時又能確保糾紛得到實質化解，是一項非常好的制度。行政機關負責人出庭應訴制度目前在司法實踐中已經取得初步成效，要進一步落實好行政機關負責人出庭應訴制度。

6.認真履行行政復議職能。行政復議是各級政府履行層級監督責任和自我糾錯的一項重要的法律制度，是妥善解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定的有效機制，也是降低行政訴訟案件的有效途徑。復議機關應當堅持公平公正原則，依法履行職責，認真執行行政復議法，對符合法律規定的行政復議申請必須依法受理，并依法作出復議決定。對于行政執法中主要事實不清，證據不足，適用依據錯誤，違反法定程序，超越或濫用職權，行政行為明顯不當等情形，必須堅決予以撤銷、變更，或者確認違法。如果復議機關不履行監督職能，也會成為共同被告。