勞動糾紛行業調處與仲裁的對接研究

吳丹

關鍵詞行業處理 調解 仲裁

黨的十九大提出建設“預防和化解社會矛盾”機制后，“大調解”機制這幾年如雨后春筍般蓬勃發展，特別是將勞動糾紛案件進行行業組織調解，我國許多地區都已經在實踐中達成共識，紛紛制定政策文件。行業協會是同行業或相關行業內的會員企業根據自愿合法的方式建立的，為了服務企業會員，謀求行業整體利益，促進企業之間和諧穩定的經營關系為目的的非企業和非政府的社會自治組織。所謂行業協會調處，就是指在一定領域里，具備該領域相關專業知識的行業協會，遵照一定的程序，根據國家法律、該行業的規則、習慣，運用其自身影響力，通過調解勞資雙方的矛盾，解決相關勞動糾紛。

一、各地區勞動糾紛行業調解組織的發展狀況

在全國統計年鑒以及全國性專項統計報告中并沒有針對行業調處這一項目的相關數據，但在一些地方的工作報告中有所涵蓋，顯示截止2017年，廣州市的行業調解組織以及有79家，但是這個數據面對繁雜的勞動糾紛，也是遠遠不夠的。

基于勞動糾紛行業調處的優勢，在大調解環境下，各地區也不斷推出政策性文件，鼓勵建立健全勞動糾紛行業調解組織，如下表一：

表一

從上述表格可以看出，我國已經形成了建立與發展勞動糾紛行業調解機制的共識，如何將行業調解的社會效果發揮到最佳已經成為目前最為迫切要解決的難題。

二、勞動糾紛行業調解組織的發展困境

作者于2018年4月12日對“中國裁判文書網”數據庫進行檢索。輸入關鍵詞“勞動糾紛”“調解”得出349818條數據。然而，在“中國裁判文書網”電子數據庫中輸入關鍵詞“勞動糾紛”“調解書”卻只得出1104條數據。這表明通過仲裁或訴訟調解結案的勞動糾紛并不多。如前所述，雖然在全國統計年鑒以及全國性專項統計報告中并沒有針對行業調處這一項目的相關數據，但在2008～2012年《工會組織和工會工作發展狀況統計公報》中有關于行業調解工作調解率的統計，根據該《公報》匯總得出下列表二的數據。

表二：勞動糾紛行業調解工作業績統計表

表三：仲裁機構歷年勞動糾紛處理情況

從表三的數據分析得出，仲裁機構從2008年至2012年，以調解方式結案和裁決方式結案基本是數量不相上下，但是從調解率看，仲裁的調解率都未達到50%。對比表二，行業協會調解組織的調解率最高為84.2%，最低為70.1%，即勞動糾紛案件到了行業協會，基本上都能以調解方式結案。對于有矛盾的勞資雙方而言，選擇調解結案，應該是彼此更愿意接受的結果，社會效果也好。既然行業調處有如此優勢，但是行業協會的案件受理數量卻低于仲裁，制約其發展的因素究其本質就是行業調處未能和勞動仲裁進行無縫銜接。

勞動糾紛經行業處理達成的調解協議，在實際履行過程中，目前立法上是沒有賦予其任何強制約束力，最終的履行還是需要靠當事人的自愿。所以在履行過程中，不可避免三種情形的出現：第一種是用人單位履行，員工卻不履行;第二種是員工履行，用人單位卻不履行;第三種是用人單位與員工雙方協商后按照協議履行。相對比較符合實際的是第三種，然而現實并非都是第三種情形，這就存在這樣的一個問題，舊的問題沒有得到徹底解決，新的矛盾就會產生。目前，行業調處與仲裁未實現無縫銜接，一直制約其發展，使得行業調處這種高效解決勞動糾紛的機制不能發揮其最大價值，根本無法達到定息止紛的目的，具體體現在如下幾點：

（一）調解建議書規定不明

關于調解建議書在《加強勞動人事爭議調解工作的意見》中有粗略規定：如果沒有經過調解程序，直接申請勞動仲裁的案件，勞動糾紛仲裁委員會可以引導當事人進行調解，向當事人發出調解建議書，就近解決勞動糾紛。逾期未達成調解協議的，可以依法申請勞動仲裁。該規定一方面未細化適用調解建議書的勞動糾紛案件范圍，另一方面未規定調解建議書發出后的跟進措施。基于上述兩個原因使得該規定在實踐操作中存在很大的缺陷，功能存在嚴重弱化的現狀，最終這一重要的調解建議書制度變得可有可無，形同虛設。

（二）勞動仲裁確認告知制度缺乏

目前，我國各地均開展了調解協議書的勞動仲裁審查確認制度，但由于送達難、勞動仲裁確認告知制度缺乏等因素的制約，最終使得勞動仲裁審查確認制度無法真正開展，未能發揮其預想效果。

（三）審查標準不統一

行業處理的調解書需要勞動仲裁機構確認才能賦予強制執行力，但仲裁機構在確認調解書之前，需要先行審查。在司法實踐中，審查標準各個地區不一致，歸納起來主要有以下幾種：第一，對調解協議已經確認的事實不審查，對該事實需要適用的法律才進行審查;第二，審查的對象是調解協議確認的事實和該事實適用的法律;第三，形式審查。僅僅審查當事人提交的材料是否具備法律規定的要求;第四，形式審查和實質審查相結合。既審查當事人提交的材料是否符合法定形式，又審查調解協議是否具有合法性。總而言之，對勞動仲裁確認的審查標準，我國的法律沒有統一規定。這便造成有爭議的勞資雙方對行業調處組織制作的調解書缺乏信任度。

三、完善行業處理與勞動仲裁的對接

目前，我國勞動糾紛案件在行業協會調解不成后，如何進入仲裁程序，在立法中仍是一片空白。實踐中，都是讓當事人自行申請，也就相當于前期調解所花費的時間與精力都為零，這讓許多當事人為了節省時間，直接選擇不進行行業協會調解而從一開始就進入仲裁程序。這與我國目前推崇的大調解是不相符的，在調仲對接問題上，可以參考我國臺灣地區的做法，將行業調處的時間直接認定為仲裁受理案件的時間，調解不成，可以直接進入仲裁程序。2017年，廣東八部門聯建勞動糾紛多元處理機制，聯合印發《關于進一步加強勞動人事爭議調解仲裁完善多元處理機制的實施意見》的提出，到2020年全面實現調解、仲裁、訴訟相互協調、有序銜接。就本質而言，行業處理與仲裁對接的優勢就是能快速地定紛止爭，如果案件久拖不決，爭議雙方也就對行業處理失去信心，雖然在對接問題上存在著種種問題，但其在糾紛解決中的優勢不可小覷，而完善兩者之間對接的相關缺陷尤為重要。

（一）全面細化調解建議書制度

調解建議書是勞動糾紛行業處理機制與勞動仲裁銜接的另一舉措。2017年3月，安徽省滁州市南譙區仲裁院首次推行“調解仲裁建議書”制度，截止于2018年3月，仲裁院已經向某超市、某家私公司等16家發生勞動用工管理不規范的企業隨仲裁文書發送仲裁建議書，初步實現以案說法，減少糾紛目的。2018年2月8日，湖南省湘鄉市勞動人事爭議仲裁委員會向一例勞動糾紛雙方當事人發出首份《勞動人事爭議仲裁調解建議書》，這是湘鄉市創新勞動人事爭議處理機制采取的一項新舉措。

實施調解建議書制度的上述地區，已然起到了及時化解勞動人事關系中的矛盾和糾紛，努力促進勞動人事關系的協調穩定的社會效果。近年來，經濟發達地區對該制度的使用已經進入逐步完善階段，許多偏遠地區和經濟較為不發達地區也開始施行和推廣該制度。為了能將勞動糾紛行業處理機制與勞動仲裁銜接，就必須從三方面對調解建議書制度進行細化，進一步實現調裁一體化。

1.明確適用調解建議書的案件類型

勞動糾紛勞動仲裁委員會在進行勞動仲裁立案之前，對爭議事實比較簡單、當事人分歧不大、案件標的額較小、證據相對充分、有調解可能的這類案件應當發出調解建議書，引導當事人優先選擇勞動糾紛行業處理機制進行調解。此舉能夠加快勞動糾紛案件處理進程，減輕勞動仲裁委員會的壓力，同時有效地維護當事人的合法權益，實現一些爭議解決在萌芽狀態，在基層就解決了大部分糾紛，剩余進入仲裁程序的就會減少，最后到法院進行訴訟的更是少之又少。

2.建立案件全程追蹤處理機制，提高化解勞動糾紛的成功率

對勞動糾紛案件的全程追蹤，具體是從四個環節進行的，第一是由仲裁機構發出調解建議書，第二是交由行業協會進行調處，第三是由發出調解建議書的仲裁機構監督爭議雙方對調解協議的履行情況，最后是由行業協會對爭議雙方進行跟蹤回訪。建立案件全程追蹤機制，可以提高行業協會調解的成功率，避免勞資雙方矛盾的進一步惡化。

3.發揮勞動仲裁委員會的法律援助機制

2012年9月26日，蘇州市司法局與市人社局召開蘇州市首次專業法律援助中心（工作站）聯席會議，共同成立蘇州市勞動人事爭議法律援助中心。在勞動糾紛調解和仲裁階段，開展對經濟困難職工勞動糾紛的法律援助工作，同時還參與到當地行業調處組織進行調解的工作中，進一步加強法律援助、調解、勞動仲裁之間的銜接，方便勞動者快捷地解決糾紛。2017年4月26日，山東省德州市陵城區法律援助中心會同區勞動人事爭議仲裁委員會成立了陵城區法律援助中心駐勞動人事爭議仲裁委員會工作站，為弱勢群體提供多層次、全方位、一站式的法律援助。

上述實踐表明近年來，全國各地區的司法局、人社局都在穩步推進駐勞動人事爭議仲裁委員會的法律援助工作站的建設，這是勞動糾紛仲裁委員會與各級司法局、人社局合作，共同設立的辦公點。其關鍵在于運用律師的專業知識，法治思維緩解矛盾，化解勞資糾紛，給予當事人提供法律指導、代理等服務。工作站為法律援助和勞動仲裁二者在咨詢、援助、調解、仲裁四個環節中搭建了溝通渠道。在實現調仲結合的過程中，勞動糾紛仲裁委員會的駐點的法律援助律師可以全程參與到行業調處組織的調解過程中。由于該律師來自駐勞動仲裁委員會的工作站，勞動糾紛的雙方當事人對具備此身份的律師會有天然信任感，這將極大提高行業處理機制的調解率，從而有效緩解勞動仲裁委員會繁重的案件壓力。

（二）構建勞動仲裁確認告知制度

勞動糾紛雙方當事人達成調解協議后就認為雙方之間的糾紛已經達成合意，糾紛已然化解，行業協會如果參照過去調解組織的做法，就會卻缺少一個關鍵環節，那就是對當事人告知該調解協議的民事合同效力，必須進入下一個環節勞動仲裁確認才能使調解協議被賦予強制執行力。因此，在行業協會調解完成后必須增加勞動仲裁確認告知程序。告知程序一共分為兩階段，第一階段為口頭與書面告知;第二階段為當場進行預申請。具體做法為：首先，行業協會的調解員，如果是由勞動仲裁機構指派援助律師擔任，那么在有爭議的雙方當事人調解成功后，要么由勞動仲裁機構向雙方當事人具體宣讀申請勞動仲裁確認的相關規定，要么將勞動仲裁確認告知書作為調解協議的附件附在協議后面，并提當事人簽字確認簽收。其次，從行業協會調處與勞動仲裁銜接機制出發，不應當將艱難達成的調解協議的當事人又從相關行業協會調處現場推到勞動仲裁庭現場，本著讓雙方當事人便利高效且低成本投入的原則，樹立一次性解決糾紛的目標。這就要求進入第二階段，當場進行勞動仲裁確認預申請。完成這一階段所引起的法律效果是，如果雙方當事人對勞動仲裁確認已經當場共同申請完畢，即使只有申請，沒有進入確認環節，那么在一定期限內任意一方均可持最初共同申請的材料單方啟動勞動仲裁確認。具體操作流程如下：在現場就達成的調解協議應當詢問雙方當事人是否愿意進行勞動仲裁確認，并告知雙方當事人申請勞動仲裁確認的積極法律效力，原告在一般情況下都非常樂意的進行，而被告也會礙于調解協議的達成及其他相關因素的考慮，也會同意對方的申請。因此，在銜接過程中，行業協會調處過程的調解員在調解協議達成后，應當當場引導雙方當事人填寫規范的申請勞動仲裁確認申請書、立案申請表，并雙方當事人簽名確認。這便為后續的勞動仲裁確認做好堅實的基礎保障，可以使得行業協會調處和勞動確認兩項解決勞資糾紛的程序無縫銜接。

（三）制定勞動仲裁委員會審查調解協議的標準

勞動糾紛經行業協會調處后，行業協會會制定調解協議，讓雙方當事人進行簽字確認。勞動仲裁機構只需要對該調解協議進行合法性審查即可，因為事實方面，行業協會已經在調解過程中進行審查并得到爭議雙方確認，為了使調解協議能夠具備執行力，就需要勞動仲裁機構的合法性審查。這種審查，并非對爭議雙方是否達成真實的意思表示進行確認，而是對協議是否符合法律規定，從而確認其具有強制執行力的效力。在合法性審查過程中，首先進行形式審查，對于形式審查，法律己經有了明文規定，各個地區的勞動仲裁委員會也對形式審查有一定的運行模式，相對實質審查而言，已經是屬于比較完善的做法。

而實質審查就是對調解協議合法性的審查，現階段迫切需要統一的標準就是實質審查標準。可從以下三方面去確定：第一，從調解協議指向的權利性質確定。調解協議是在行業處理組織調解員的主持下，當事人處分自身的權利，只要不損害國家利益、集體利益或者他人的合法權益，那么這種處分行為應當予以準許。第二，根據調解協議的本質分析。調解協議本身是自然人、法人及其他組織之間的一種民事合同，既然是民事合同就應該根據《中華人民共和國民法總則》及《中華人民共和國合同法》的標準來審查調解協議，其中包括對合同主體、合同內容是否存在違反法律法規的強制規定來確定其效力。第三，以防止虛假訴訟為目的。勞動仲裁程序簡單、便捷，以至于容易誘發虛假訴訟。對此應當對調解協議證據的來源，形成等進行審查，如存在不真實的證據或事實應當依法駁回勞動仲裁申請。

四、結語

綜上，勞資雙方存在矛盾時，盡管雙方都愿意快速調解結案，但考慮到調解協議沒有強制力時，就不得不放棄選擇行業調處，轉而進入冗長的仲裁程序。在我國，所有勞動糾紛案件，仲裁是前置程序，調解并未成為必經程序，要讓勞資雙方都心甘情愿選擇行業調處，就必須充分發揮行業調解在解決勞動糾紛中的積極作用，必須將調解過程與調解結果與勞動仲裁銜接，完善和改革“調、裁”相互之間的協調，否則，就無法改變調而不解的狀態。