無效行政行為判斷標準的完善

王珊珊

關鍵詞無效行政行為 認定標準 司法 立法

現已廢止的2000年《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第57條第2款規定標志著確認行政行為無效這一判決類型的雛形首次在我國確立。2014年《行政訴訟法》第75條規定首次在立法上確認了請求確認無效這一判決類型。2018年《最高人民法院關于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》為《行政訴訟法》第75條的實施提供了更為明確的指引。

無效是法的安定性和實質正義權衡的后果，難以從法規范的邏輯演繹中得出判斷。行政訴訟法確立了行政行為無效與行政行為可撤銷的雙重格局，則應當構建出能夠凸顯確認無效判決區別于可撤銷判決價值的制度。新法增設確認行政行為無效這一判決類型，其目的在于彌補撤銷判決在權利救濟上的不完備。如果缺乏救濟法上的相關制度設計，確認行政行為無效制度就無法實現其制度設立之初的目的。就目前而言，現有行政訴訟法對無效判決在訴訟結構中的地位、提起程序、舉證責任、訴判關系等方面的規定明顯不足。現有的《行政訴訟法》第75條這一不確定的概念過于主觀缺乏明確的認定標準，這不僅導致相對人的權利難以得到有效的保護，也使得法院在確認無效判決的認定上存在地方性的差異。

為了使這一判斷標準更加具體，為實踐提供更加明確的指引，筆者在“中國裁判文書網”上選取了100份裁判依據引用《行政訴訟法》第75條的判決書，并對這100份判決書進行分析總結后得出：當事人請求法院確認無效，在沒有轉換釋明的前提下，有4份判決書法院判決違法、4份判決書法院判決撤銷。僅就這100份樣本而言，存在8%的訴判不一致。關于起訴期限的問題，在100份判決書中11份判決書認為不受起訴期限影響，7份判決書認為受起訴期限限制，剩余82份判決書沒有涉及起訴期限問題。在涉及起訴期限的18份判決書中，認為受起訴期限影響的判決書占比39%，認為不受起訴期限影響的判決書占比61%。對現有法律規定認定標準的差異性不僅僅體現在以上幾點。

2014年新《行政訴訟法》實施至今，已有5年之久，但司法實踐中對無效行政行為的認定仍不能達成統一的認定標準，實踐中“同案不同判”、甚至出現“同案”相反判決的情形。在謝道霞與蕪湖市弋江區人民政府征收補償協議上訴案、盧廣義與明光市人民政府拆遷行政協議案，在這兩件類似的案件中，結果卻出現相反的判決結果。究其原因，立法的不精細導致實踐中法官自由裁量權過大。當行政機關與行政相對人的利益發生沖突時，基于各方面原因，很難確保法官居中裁判。在對大量實踐中行政司法裁判文書進行分析后不難發現，在立法不明確地帶，部分法院更傾向于犧牲行政相對人利益以保護行政機關且各法院對“重大且明顯違法”的認定標準差異較大，主要體現在以下幾個方面。

一、沒有向原告釋明請求確認無效與請求確認撤銷可轉換就直接駁回原告訴訟請求

2018年《行政訴訟法解釋》第九十四條第二款規定公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決;原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴;原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。但在如郭世海與蕭縣市場監督管理局登記上訴案中，一審法院沒有向原告釋明請求確認無效與請求確認撤銷可轉換就直接駁回原告訴訟請求，二審法院認為按照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條的規定，根據已經查明的事實，本案不符合行政行為無效的情形，一審法院判決駁回郭世海要求確認登記行為無效的請求并無不當。在這一案件中，不管是一審法院還是二審法院，均沒有向原告釋明請求確認無效與請求確認撤銷可轉換。

二、對無效行政行為有無起訴期限認定不一

如臺山市海宴鎮河東村下沙頭經濟合作社與臺山市人民政府征收糾紛上訴案、雷州市國土資源局、雷州建材有限公司資源行政管理：土地行政管理（土地審案、艾建新與常德市房地產管理局房屋行政征收補償協議二審。等案件的判決書中明確提出無效行政行為有起訴期限的限制。而懷寧縣國土資源局、安徽洋洪集團建設有限公司資源行政管理二審案、岳西縣交通運輸局、來安縣甬安客運出租車有限公司交通運輸行政管理（交通）：其他（交通）二審行政案、田桂芬訴北京市通州區西集鎮人民政府其他案、辛俐、李玉智資源行政管理二審等案件的判決書中則認為無效行政行為無起訴期限限制。

三、無效行政行為是否以原告提出為前提仍存在異議

在長春市工商行政管理局南關分局與孟曉東等工商行政登記二審中，長春市中級人民法院認為，除行政行為存在重大且明顯違法情形外，應以原告提出為前提。但是在珠海太陽鳥游艇制造有限公司訴珠海市社會保險基金管理中心二審、金滿英與北京市平谷區人民政府房屋征收辦公室二審行政案、王建軍與北京市平谷區人民政府房屋征收辦公室行政協議二審行政案等判決書中，均認為無效行政行為不以原告提出為前提。

四、不同法院對“實施主體不具有行政主體資格”理解也不同等

在張正峰與棗莊市薛城區城市管理局、棗莊市薛城區人民政府城鄉建設行政管理案中，山東省棗莊市中級人民法院認為薛城區城市違法建設治理行動領導小組系被告薛城區政府設立的臨時機構，并非法定的行政機關，也不屬于法律、法規、規章授權組織，無權對外作出行政行為，故其以自己的名義作出被訴《通知》，沒有職權依據和法律依據，依法不產生法律效力。但營山縣東升鎮高峰村4組訴營山縣人民政府行政協議一案中，四川省南充市中級人民法院認為，營山縣高速辦系縣政府組建，以自己的名義簽訂協議的行為系行政機關行政職權委托，相應的權利義務應由縣政府承擔，故行政行為主體具有簽訂行政協議的締約資格，協議簽訂的程序和內容符合法律規定，不具有重大且明顯違法的情形。

通過對司法實踐中的問題進行分析后可以發現，現有立法對無效行政行為的判斷標準的規定并不能滿足司法實踐的需要。應當在現有基礎上，將這一主觀的標準客觀化，通過立法將無效行政行為的判斷標準進一步細化，使各地法院在判斷該行政行為是否無效時有具體的依據就顯得尤為重要。

楊科雄博士依托狄驥的社會連帶關系說提出行政行為綜合效力來源理論，即行政行為效力在表面上來源于法律，構成了行政行為效力的形式來源，然而，在更深層次上，行政行為效力來源于法律和行政行為背后的價值、道德和事實因素，這構成了行政行為效力的實質來源。基于楊科雄博士的這一理論，可以反推出無效行政行為的判斷標準不應僅限于《行政訴訟法》第75條的規定。應允許法院在個案中對系爭個人權益大小、有無第三人、法的安定性、行政效益等具體價值進行衡量。例如衡陽市珠暉區和平鄉和平村湘橋村民小組、衡陽市珠暉區人民政府鄉政府二審案中，湖南省高級人民法院認為雖然該協議存在嚴重違法的情形，但若認定該協議無效，則可能會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，法院認為珠暉區政府應當依法對上訴人造成損失的進行賠償等。由該案件可以看出法院在認定行政行為是否無效時，不僅僅是對現有法條的考量，同樣也將行政效益因素考慮在內。又如簡正六與克拉瑪依市白堿灘區城市管理行政執法局行政補償再審案中，一審及二審法院均認為簡正六的房屋和圈舍已被認定為違法建筑，依法不能給予補償。白區行政執法局就補償與簡正六達成的任何協議，均因違反行政法規的強制性規定而無效。無效的協議自然不存在履行或兌現的問題。簡正六的訴求缺乏法律依據，且訴求有從違法行為中獲益而破壞法律實施、損害社會公平正義的現實風險，從而認定行政協議無效。而再審法院認為再審被申請人無視政府誠信引領示范職責，在與再審申請人簽訂協議后不履行協議且以協議內容違法主張無效，明顯有悖誠信原則。公平公正處理行政事務，是政府行政管理的價值追求。由此，撤銷了一審及二審的無效判決。由該案件可以看出，法院在認定行政行為效力時，除了現有法律規定外，均考慮了其他因素。

行政訴訟法確定了可撤銷和確認無效的二重格局，相應的就應當發揮出各項制度的功能，現有法律對確認行政行為無效這一制度的構建并不完善。建議通過實踐經驗，將無效行政行為盡可能類型化。如主體不具有資格、沒有權限依據、明顯缺乏依據（包括事實依據和法律依據）、明顯違反法定程序、行政目的無法實現、違背行政法重要原則等。雖然可以將無效行政行為盡可能的提示性列舉，但鑒于現實情況的復雜性以及判斷標準包含一定的主觀性，所以無論怎樣列舉，都會留有一定的空間。所以，在提示性列舉后，建議再以“其他重大且明顯違法”標準來兜底性概括。

同時我國應盡快構建確認無效之訴，明確確認無效之訴是否受起訴期限的限制、舉證責任的分配、確認無效之訴是否具有溯及力等，使確認無效之訴有完整的配套措施與之相適應，這將會大量減少目前實踐中對無效行政行為“同案”不同認定的情形。